SUMÁRIO

I – O art. 22.º, n.º 4, al. f), do Código Fiscal do Investimento deve ser interpretado no sentido de que apenas se refere aos postos de trabalho directamente criados pelo investimento relevante, não estabelecendo qualquer requisito de “criação líquida de emprego” como condição para usufruir do correspondente benefício fiscal.

II – Apenas se exige que o investimento promova a criação de emprego e que essa criação de emprego esteja causalmente associada ao investimento, não a um aumento global do número de trabalhadores, significando que o que conta é a criação de postos de trabalho na sequência do investimento, e não um aumento líquido de trabalhadores no quadro de pessoal da empresa.

III – Ofícios-Circulados não constituem genuínos fundamentos decisórios para alicerçar actos tributários, não podendo interferir na fundamentação legal da liquidação de um tributo.

 

DECISÃO ARBITRAL

 

I – Relatório

 

1.     A contribuinte A..., S.A., NIPC..., doravante “a Requerente”, apresentou, no dia 9 de Setembro de 2025, um pedido de constituição de Tribunal Arbitral Colectivo, nos termos dos artigos 2º, 1, a), e 10º, 1 e 2 do Decreto-Lei nº 10/2011, de 20 de Janeiro, com as alterações por último introduzidas pela Lei nº 7/2021, de 26 de Fevereiro (Regime Jurídico da Arbitragem em Matéria Tributária, doravante “RJAT”), e dos arts. 1º e 2º da Portaria nº 112-A/2011, de 22 de Março, em que é Requerida a Autoridade Tributária e Aduaneira (doravante “AT” ou “Requerida”).

2.     A Requerente pediu a pronúncia arbitral sobre a ilegalidade do acto de indeferimento expresso da reclamação graciosa n.º ...2024..., e, mediatamente, do acto de liquidação adicional n.º 2024..., acrescido de juros compensatórios (liquidação n.º 2024 ...), que foi objecto daquela reclamação, e de que resultou imposto a pagar no montante de € 104.463,04; peticionando a restituição do imposto pago indevidamente, acrescido de indemnização por garantia bancária indevidamente prestada.

3.     O pedido de constituição do Tribunal Arbitral foi aceite pelo Exmo. Presidente do CAAD e automaticamente notificado à AT.

4.     O Conselho Deontológico designou os árbitros do Tribunal Arbitral Colectivo, que comunicaram a aceitação do encargo no prazo aplicável, e notificou as partes dessa designação.

5.     As partes não se opuseram, para efeitos dos termos conjugados dos arts. 11º, 1, b) e c), e 8º do RJAT, e arts. 6º e 7º do Código Deontológico do CAAD.

6.     O Tribunal Arbitral Colectivo ficou constituído em 17 de Novembro de 2025; foi-o regularmente, e é materialmente competente.

7.     Por Despacho de 18 de Novembro de 2025, foi a AT notificada para, nos termos do art. 17º do RJAT, apresentar resposta.

8.     A AT apresentou a sua Resposta em 2 de Janeiro de 2026.

9.     Instada, por Despacho de 15 de Janeiro de 2026, a confirmar o rol de testemunhas, a Requerente, em requerimento de 30 de Janeiro de 2026, prescindiu da prova testemunhal.

10.  Por Despacho de 5 de Fevereiro de 2026, dispensou-se a realização da reunião prevista no art. 18º do RJAT, sendo as partes notificadas para apresentarem alegações escritas.

11.  Apenas a Requerida apresentou brevíssimas alegações, em 23 de Fevereiro de 2026.

12.  Por requerimentos subsequentes, ambas as partes apresentaram decisões arbitrais que consideraram pertinentes – o que foi admitido, por não se tratar de nova prova documental.

13.  As Partes têm personalidade e capacidade judiciárias, e têm legitimidade.

14.  A AT procedeu à designação dos seus representantes nos autos e a Requerente juntou procuração, encontrando-se assim as Partes devidamente representadas.

15.  O processo não enferma de nulidades.

 

II – Matéria de Facto

 

II. A. Factos provados

 

Com relevo para a decisão, consideram-se provados os seguintes factos:

1.     A Requerente é uma sociedade comercial anónima, com sede em território português, que se dedica, desde 1994, ao fabrico de torneiras (CAE 28140).

2.     Em 2017, tinha ao seu serviço mais de 60 trabalhadores, sendo considerada uma média empresa, e dispunha de contabilidade regularmente organizada.

3.     Em 2017, fez investimentos em activos fixos tangíveis no valor de € 398.517,16, em máquinas e equipamentos, os quais foram afectos, nesse ano, à exploração da empresa.

4.     No dia 12 de Junho de 2018, a Requerente entregou a declaração periódica de rendimentos relativa ao exercício de 2017 – indicando, no campo 355 (benefícios fiscais) e 357 (total das deduções) do quadro 10 (cálculo do imposto), o valor de € 242.152,08.

5.     No anexo D, relativo a benefícios fiscais, quadro 074:

a.     o benefício fiscal relativo ao RFAI não deduzido no período anterior correspondia ao montante de € 114.316,21 (campo 713);

b.     a dotação do benefício fiscal relativo ao RFAI do período correspondia ao montante declarado de € 99.629,37 (campo 714);

c.     o benefício fiscal relativo ao RFAI deduzido no período correspondia ao montante de € 199.540,12 (campo 715);

d.     o saldo do benefício fiscal relativo ao RFAI do período que transitou para período seguinte correspondia ao montante declarado de € 14.405,46 (campo 716).

6.     O que conduziu ao reembolso da Requerente no montante de € 153.541,37.

7.     Foi mais tarde iniciado um procedimento de inspecção tributária interno, credenciado pela Ordem de Serviço n.º OI2024..., incidindo nos valores dos Benefícios Fiscais auferidos no exercício de 2017, conexos com o Regime Fiscal de Apoio ao Investimento (RFAI) e com a Dedução por Lucros Retidos e Reinvestidos (DLRR).

8.     Do RIT retira-se:

“V.1.2 Pressupostos subjetivos de acesso ao benefício fiscal

 

Em primeiro lugar, torna-se imperativo verificar se o sujeito passivo é elegível para beneficiar do RFAI, isto é, se reúne os pressupostos subjetivos previstos nos n.os 1 e 4 do artigo 22.º do CFI:

1. Identificação da atividade exercida:

Iniciando por verificar se a atividade desenvolvida pelo sujeito passivo não se encontra excluída no âmbito sectorial de aplicação das OAR e do RGIC.

Considerando que a atividade desenvolvida pelo sujeito passivo (CAE 28), se insere nas atividades transformadoras – divisões 10 a 33, constantes no artigo 2.º da Portaria n.º 282/2014, de 30 de dezembro, este pressuposto está cumprido.

2. Dispor de contabilidade organizada:

Consultada a aplicação de Gestão de Contribuintes da AT, verifica-se que o sujeito passivo dispõe de contabilidade organizada por exigência legal:

 

 

3. O seu lucro tributável não pode ser determinado por métodos indiretos:

Não consta na base de dados da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), concretamente no Sistema Integrado de Informação da Inspeção Tributária (SIIIT), nenhum procedimento inspetivo com correções com recurso aos métodos indiretos.

4. Não ser devedor ao estado ou à segurança social:

O sujeito passivo apresentou as declarações de situação regularizada, quer à AT, quer à Segurança Social.

5. Não sejam consideradas empresa em dificuldade:

O sujeito passivo não consta no site do Citius, como estando em processo PER, PEAP, PEVE e de insolvência.

6. Inexistência de injunção de recuperação na sequência de uma decisão da Comissão para recuperação de BF:

Não existe, no relatório e contas e no relatório de gestão, contingências relevadas na informação contabilística.

7. Contribuição financeira do sujeito passivo, isenta de qualquer apoio público, deve corresponder a pelo menos 25 % das aplicações relevantes:

O sujeito passivo apresentou candidatura de dois projetos a apoios financeiros à Agência para a Competitividade e Inovação, I.P. (IAPMEI) no âmbito do PT2020, conforme se apresenta a seguir:

·       POCI-02-...-FEDER-... - (cfr. PT2020_...)

1. “A candidatura ao sistema de incentivos Qualificação das PME-Projeto Individual, foi apresentada em 28-09-2018, tendo sido aprovada em 19-03-2019, para um investimento elegível de 337.753,81 EUR, tendo-lhe sido concedida um incentivo no montante de 151.989,21 EUR de natureza não reembolsável; (…)

2. O período de execução do investimento decorreu entre 26-03-2019 e 28-08-2021. (…)”

·       NORTE-02-...-FEDER-0... - (cfr. PT2020_...)

1. “A candidatura ao sistema de incentivos Inovação Produtiva, foi apresentada em 31-01-2019, tendo sido aprovada em 13-08-2019, para um investimento elegível de 2.098.556,32 EUR, tendo-lhe sido concedida um incentivo no montante de 524.639,08 euros de natureza não reembolsável; (…)

2. O período de execução do investimento decorreu entre 20-12-2018 e 30-04-2021. (…)

3. A Entidade Beneficiária submeteu o pedido de pagamento final em 03-08-2021 tendo o mesmo obtido parecer favorável em 24-10-2023. (…)”

 

V.1.3 – Condições de acesso ao RFAI

 

Os ativos fixos tangíveis e intangíveis adquiridos em estado novo e considerados para efeitos do benefício fiscal devem corresponder ao conceito de “investimento inicial”, definido na alínea a) do § 49 do artigo 2.º do RGIC. A Portaria n.º 297/2015, de 21 de setembro, na alínea d) do n.º 2 do artigo 2.º, vem determinar, que são considerados investimentos iniciais, considerando-se como tal o investimento relacionado com:

i) A criação de um novo estabelecimento;

ii) O aumento da capacidade de um estabelecimento já existente;

iii) A diversificação da produção de um estabelecimento no que se refere a produtos não fabricados anteriormente nesse estabelecimento; ou

iv) Uma alteração fundamental do processo de produção global de um estabelecimento já existente.

O artigo 7.º da referida Portaria determina que, para efeitos do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 25.º do CFI, os sujeitos passivos devem incluir no processo de documentação fiscal a que se refere o artigo 130.º do Código do IRC, entre outros elementos, a descrição do investimento inicial, indicando designadamente os objetivos, áreas de intervenção e os principais investimentos, bem como o respetivo enquadramento numa das tipologias previstas.

De facto, a palavra inicial (em investimento inicial) não é meramente figurativa. Um investimento inicial é um investimento adicional, novo, não no sentido de adquirido no estado de novo (o que também se exige) mas, no sentido de investimento de raiz, necessariamente distinto e incremental em relação ao já existente. Não é a manutenção das atividades que promove o crescimento, o desenvolvimento sustentável e a criação de emprego, mas sim o incremento dessas atividades ou a realização de atividades adicionais.

Assim, o objetivo é incentivar um maior investimento ou atividade económica nas regiões mais desfavorecidas (investimento de expansão, aumento, ampliação), e não a mera manutenção ou substituição do que já existe, conforme resulta claramente do § 31 do preâmbulo do RGIC.

De acordo com os elementos fornecidos pelo sujeito passivo, nomeadamente através da Memória Descritiva do RFAI (Anexo 2), verificamos que a tipologia do investimento relevante se insere num investimento para os períodos de 2015 a 2019, sendo considerado um "investimento único”, com vista à ampliação do estabelecimento e do incremento da sua capacidade produtiva.

Apesar dos investimentos terem sido realizados ao longo dos períodos de 2015 a 2019, não podemos considerar que se tratou de um “investimento único”, mas antes de investimentos anuais sucessivos

Um investimento único plurianual, caracteriza-se quando a conclusão do investimento não é efetuada no período de tributação em que se inicia, sendo imperativo que a entrada em funcionamento depende da conclusão do investimento, são exemplos de investimentos plurianuais: a construção de uma nova fábrica ou de uma nova linha de montagem. Nestas circunstâncias, os investimentos efetuados não são vistos isoladamente, mas dependem da conclusão da totalidade do investimento, sendo que à medida que o investimento é realizado a entidade releva-o em investimentos em curso e, no momento da sua entrada em funcionamento transfere para o ativo fixo.

O facto de existir um plano de investimento faseado em vários anos, per si, não se traduz num investimento único plurianual, para isso, a entrada em funcionamento dos equipamentos teria que estar dependente da conclusão da totalidade do investimento, facto que não se verifica no caso em análise.

De facto, de toda a análise efetuada, consta-se que os equipamentos e as máquinas adquiridas, em cada um dos anos entraram em funcionamento no ano em que foram sendo adquiridos e à medida que ficaram operacionais. Essa evidência é também relevada pelo sujeito passivo na contabilidade, pois os investimentos começaram a ser depreciados no ano em que foram adquiridos e não no final do ano de 2019, conforme se pode constatar através da consulta dos mapas de depreciações e dos balancetes analíticos dos diversos anos considerados.

Nestes termos, a análise aos investimentos realizados no período de 2015 a 2019, em sede de RFAI, terá que ser efetuada ano a ano e não como um período único.

 

V.1.4 – Elegibilidade das aplicações relevantes

 

De acordo com a lista indicativa das aplicações relevantes apresentada pelo sujeito passivo, assim como as faturas de aquisição das mesmas e a verificação da existência das aludidas máquinas e imóveis, nas instalações do sujeito passivo, não se verificaram divergências.

Foi verificado o início de utilização de cada equipamento, através dos mapas de depreciações (Anexo 3), confirmando-se o início de utilização de cada item no ano de 2017.

 

V.1.5 – Obrigação de manutenção das aplicações relevantes

 

Apesar das aplicações relevantes terem sido adquiridas no ano de 2017, ainda se encontram nas instalações do sujeito passivo, conforme aferido presencialmente. A condição prevista na alínea c) do n.º 4 do artigo 22.º do CFI, considera-se cumprida.

 

V.1.6 – Obrigação de criação e manutenção de postos de trabalho e de emprego

 

As condições de acesso ao RFAI relacionadas com o objetivo de criação de emprego, não se resumem às condições específicas previstas no CFI:

1.ª Condição Específica - identificação e demonstração do nexo de causalidade entre o investimento relevante para efeitos de RFAI e os postos de trabalho criados estritamente em razão desse investimento;

2.ª Condição Específica - os quais devem ser mantidos pelo período definido na alínea c) do n.º 4 do artigo 22.º do CFI (período de manutenção dos ativos).

Implicando que, em simultâneo, sejam igualmente cumpridas as condições gerais exigíveis para que os auxílios com finalidade regional possam ser considerados como compatíveis com o mercado interno, nomeadamente:

1.ª Condição Geral - que se verifique um aumento efetivo do número de postos de trabalho do estabelecimento, ou seja, que se verifique, em termos líquidos, uma efetiva “criação de emprego”;

2.ª Condição Geral - e que essa criação de emprego ocorra “num contexto sustentável”, ou seja, que os seus efeitos perdurem, sejam duradouros.

Recorde-se que o espírito subjacente à permissão destes auxílios de Estado, regidos pelo Regulamento (CE) n.º 800/2008 da Comissão, de 6 de agosto, e pelo RGIC, insere-se num objetivo fulcral de alcançar uma melhoria do rendimento per capita nas regiões menos desenvolvidas da União Europeia.

Acerca deste tema, foi publicado recentemente o Ofício circulado n.º 20259, em 2023-06-28, que vem clarificar o cumprimento das condições relativas à criação e manutenção de postos de trabalho.

Retira-se deste Ofício circulado, no § 18, que “… admite-se que se encontra assegurado o objetivo definido no RGIC, sendo de considerar que o desenvolvimento económico de determinadas regiões é alcançado se houver contratação líquida de pessoas (ainda que um único trabalhador), com um contrato sem termo (sustentável), e se o nível de empregabilidade (trabalhadores com contrato sem termo no final do período) se mantiver superior à média dos 12 meses precedentes ao início do investimento relevante, durante o período mínimo imposto pelo regime do RFAI.”

Assim, o investimento realizado, para ser elegível, é necessário que “proporcione a criação de postos de trabalho e a sua manutenção até ao final do período mínimo de manutenção dos bens objeto de investimento”, pois só assim se alcança o objetivo de incremento do rendimento per capita das regiões identificadas como desfavorecidas, no desejado contexto sustentável (duradouro).

Quanto ao conceito de criação de postos de trabalho3, apenas pode integrar o conceito de “criação de postos de trabalho” a admissão de trabalhadores através da celebração de contrato de trabalho sem termo (ou por tempo indeterminado), abrangendo a admissão de trabalhadores novos e de trabalhadores que já estivessem na empresa, mas ao abrigo de um contrato com termo, ou seja, para poder usufruir do benefício fiscal no âmbito do RFAI, a condição relativa à criação de postos de trabalho proporcionada pelo investimento relevante e à sua manutenção, face ao disposto na alínea f) do n.º 4 do artigo 22.º do CFI, tem que ser cumprida “à custa” de contratos de trabalho sem termo, e os postos de trabalho criados têm que garantir um acréscimo efetivo do número global de trabalhadores admitidos na empresa em determinado período.

Deste modo, tem que haver real criação de emprego aferida no seu todo, ou seja, os postos de trabalho especificamente criados pelo investimento têm que garantir o aumento líquido do número de trabalhadores ao serviço da empresa (nível de empregabilidade).

Os sujeitos passivos têm de “manter os postos de trabalho criados nos termos anteriormente referidos”, ou seja, quando “à data de 31 de dezembro (…) se verifique um aumento líquido do número de trabalhadores relativamente à média dos 12 meses precedentes”.

Assim, se a criação é aferida em tais termos (em função do número de trabalhadores a 31 de dezembro, face à média dos 12 meses anteriores), torna-se óbvio que se impõe aos sujeitos passivos a manutenção, dos postos de trabalho criados aferidos no ano do investimento, e durante o número de anos seguintes estabelecido no regime do RFAI aplicável.

Neste sentido, foram solicitados elementos que evidenciassem o cumprimento quer das condições específicas (postos de trabalho criados estritamente em razão desse investimento, os quais devem ser mantidos pelo período definido na alínea c) do n.º 4 do artigo 22.º do CFI), ou seja, que se verifique, em termos líquidos, uma efetiva “criação de emprego”, e que essa criação de emprego ocorra “num contexto sustentável”, ou seja, que os seus efeitos perdurem, sejam duradouros.

Em resposta ao solicitado na alínea i), do ponto 8) da notificação enviada ao sujeito passivo, em 2023-09-28, acima reproduzida (Mapa com a identificação dos trabalhadores admitidos com nexo de causalidade com o investimento realizado, assim como dos que cessaram relação laboral (nome e NIF), com indicação de datas de admissão, e saída (quando aplicável), assim como a área a que o trabalhador se encontrava afeto), e para efeitos de aferir a criação líquida de postos de trabalho, o sujeito passivo enviou um ficheiro com a Memória Descritiva (ver Anexo 2), no qual identifica as entradas e saídas de trabalhadores ao longo do ano de 2017, conforme apresentamos de seguida:

Entradas de 4 funcionários, especificamente:

1. B..., NIF..., trabalhador da produção, admitido em 12/01/2017, sem termo, ainda exercendo funções a esta data;

2. C..., NIF..., trabalhador da produção, admitido em 06/03/2017, sem termo, tendo, no entanto, saído da empresa em 30/06/2020;

3. D..., NIF ..., trabalhador da produção, admitido em 01/06/2017, sem termo, tendo, no entanto, saído da empresa em 31/05/2018; e

4. E..., NIF ..., trabalhador da área Administrativo/Comercial, admitido em 05/09/2017, sem termo, ainda exercendo funções a esta data.

Saídas normais de 2 funcionários, especificamente:

1. F..., NIF..., trabalhador da produção, sem termo, com saída em 31/08/2017, realçando-se que tinha sido admitido em 01/01/2016; e

2. G..., NIF..., trabalhador da área Administrativo/Comercial, sem termo, com saída em 09/08/2017, realçando-se que tinha sido admitido em 15/06/2016.

Saída por reforma de 2 funcionários, especificamente:

3. H..., NIF ..., trabalhador da produção, sem termo, com saída por reforma em 31/12/2017; e

4. I..., NIF..., trabalhador da produção, sem termo, com saída por reforma em 31/05/2017.

Quanto à informação constante no anexo B - Fluxo de entrada ou saída de trabalhadores (Anexo 4), sobre emprego e condições de trabalho enviado à ACT (Autoridade para as Condições do Trabalho), do ano de 2017, indica a entrada de seis trabalhadores e a saída de oito trabalhadores, todos com contrato de trabalho sem termo.

Com o objetivo de esclarecer algumas divergências detetadas, o sujeito passivo foi notificado através do ViaCTT, em 2023-12-05, para apresentar os seguintes elementos/esclarecimentos adicionais:

1. Mapas de depreciações dos anos de 2015 a 2019;

2. Balancetes analíticos do período regularizações dos anos de 2015 a 2019;

3. Qual é a razão para que o número de funcionários que entram e saem da sociedade em cada um dos anos de 2015 a 2019, que constam da Memória Descritiva do Investimento, não seja coincidente com a informação declarada nos Anexos B - Fluxo de Entrada ou Saída de Trabalhadores, nos mesmos anos?

4. Detalhe dos funcionários do ano de 2014 (nome e NIF) que estão na base do cálculo efetuado para apuramento da média de funcionários nos 12 meses precedentes ao investimento único.

Em resposta ao solicitado no ponto n.º 3 da notificação enviada ao sujeito passivo, acima reproduzida, em 2024- 01-08, veio o sujeito passivo esclarecer que a diferença advém de a sociedade A... não ter considerado na Memória Descritiva os funcionários que entraram e saíram num curto espaço de tempo, no mesmo ano (conforme Anexo 5):

1. J..., NIF..., trabalhador de CNC, entrou no mês novembro e saiu em dezembro de 2017; e

2. K..., NIF ..., trabalhador comercial, entrou e saiu em setembro de 2017.

Não obstante, com base na informação constante no anexo B - Fluxo de entrada ou saída de trabalhadores do ano de 2017, verificamos ainda que a sociedade A... não considerou na Memória Descritiva a saída de outros dois funcionários no ano de 2017:

1. L..., NIF ..., saiu em fevereiro de 2017;

2. M..., NIF ..., saiu em agosto de 2017;

Ainda assim, com base na informação constante no anexo B - Fluxo de entrada ou saída de trabalhadores do ano de 2017, torna-se necessário verificar a criação líquida de emprego relativamente à média dos doze meses precedentes ao momento da realização dos investimentos, ou seja, se o número de trabalhadores com contrato sem termo no final do ano de 2017, período em que se gerou o benefício fiscal, era superior à média dos últimos doze meses:

Ora, conforme se constata pela informação supramencionada, o número de trabalhadores que saíram do quadro de pessoal do sujeito passivo é superior ao número de trabalhadores que entraram. Não obstante, analisando a criação líquida de emprego relativamente à média dos doze meses precedentes ao momento da realização dos investimentos, verificamos que houve uma ligeira redução relativamente ao número de trabalhadores com contrato sem termo no final do ano de 2016.

Com efeito, o número de trabalhadores com contrato sem termo em exercício no final do ano de 2017 era ligeiramente inferior ao valor médio dos últimos doze meses, não se verificando assim a condição geral de criação de emprego.

Acresce ainda, que nos anos de 2018 a 2020, conforme se resume no quadro infra, o número de trabalhadores também diminuiu, pelo que não foi cumprida a obrigação de criar e manter postos de trabalho nos três anos seguintes à realização do investimento.

Fica assim demonstrado que os investimentos considerados relevantes pelo sujeito passivo, para efeitos de RFAI, não cumpriram com a condição relativa à criação de postos de trabalho proporcionada pelo investimento relevante, face ao disposto na alínea f) do n.º 4 do artigo 22.º do CFI, recorde-se que esta condição tem de ser cumprida “à custa” de contratos de trabalho sem termo e dos postos de trabalho criados (criar é incrementar em relação ao existente), pelo que o sujeito passivo não pode beneficiar do RFAI, no ano de 2017, obrigando à correção da dotação e da dedução efetuada nesse período, e do ajustamento ao saldo que transita para o período de 2018, por respeitar à dotação não utilizada no período de 2017.

 

Implicações fiscais

 

No seguimento dos factos expostos nos pontos anteriores, é aqui proposto:

- Correção à dotação do benefício fiscal – RFAI do período de 2017 (Q074, do Anexo D da declaração Modelo 22), no montante de 99.629,37 EUR, e, consequentemente, devem ser expurgados os valores constantes dos campos 714, 715 e 716 do referido Anexo D;

- Correção à dedução à coleta efetuada no período de 2017 (campo 355, do quadro 10, da declaração de rendimentos Modelo 22), expurgando-se o montante de 85.223,91 EUR, que é relativo à dotação utilizada no ano de 2017.

A dedução do saldo que transita para o período seguinte, referente do ano de 2017, no valor de 14.405,46 EUR, terá que ser corrigida no período em que foi deduzido à coleta, ou seja, em 2018.”

9.     Centrando-se a argumentação no não-cumprimento da condição relativa à criação de postos de trabalho proporcionada pelo investimento relevante (art. 22.º, 4, f) do CFI), entendendo o RIT que esta apenas se preencheria com a condição geral da criação “líquida” de postos de trabalho.

10.  Seguiu-se o acto de liquidação adicional de IRC n.º 2024..., no montante de € 85.223,91, e de liquidação de juros compensatórios n.º 2024..., no valor de € 19.239,58.

11.  Não tendo a Requerente pago o imposto, nem os juros compensatórios, teve de apresentar garantia bancária, no valor de € 132.689,64, com vista à suspensão da execução fiscal, cujo processo fora entretanto instaurado.

12.  Em 31 de Outubro de 2024, a ora Requerente apresentou reclamação graciosa, autuada com o n.º ...2024..., contra tais actos, centrada no entendimento de que os benefícios fiscais concedidos pelo RFAI não estão condicionados, por lei, à criação “líquida” de postos de trabalho.

13.  Essa reclamação graciosa foi indeferida por decisão de 16 de Junho de 2025, essencialmente com a seguinte fundamentação:

“16) Após análise das duas posições, aderimos aos argumentos apresentados pela IT no RIT.

O RFAI está previsto no Capítulo III - artigos 22.º a 26.º do Código Fiscal do Investimento (CFI), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 162/2014, de 31 de outubro, sendo considerado como um auxílio estatal com finalidade regional, pelo que as vantagens concedidas pelo Estado Português não podem constituir auxílios de Estado violando as regras e orientações da União Europeia, pelo que remetem para legislação comunitária. É esta a justificação das limitações de atividade inseridas no art.º 2.º e 22.º do CFI.

17) As orientações da União Europeia em matéria de auxílios estatais com finalidade regional para 2014-2020 estão publicadas no Jornal Oficial da União Europeia n.º C 209/1, de 23 de julho de 2013 (OAR) e no Regulamento (UE) n.º 651/2014, de 16 de junho de 2014, que aprovou o Regulamento Geral de Isenção por Categoria (RGIC), publicado no Jornal Oficial da União Europeia n.º L 187/1, de 26 de junho de 2014.

18) Mais se refere que, o Regulamento (UE) n.º 651/2014, de 17 de junho de 2014, determina que um projeto de investimento deve conduzir a um aumento líquido do número de trabalhadores do estabelecimento em causa, em comparação com a média dos 12 meses anteriores, ou seja, qualquer perda de postos de trabalho deve ser deduzida do número aparente de postos de trabalho criados nesse período, e cada posto de trabalho criado através do investimento deve ser mantido na zona em causa durante um período mínimo de três anos no caso de PME.

19) Embora o CFI seja omisso quanto à definição de “criação de postos de trabalho”, entende-se que esta condição reflete uma estreita conexão com o espírito consignado no Regulamento (UE) n.º 651/2014, de 16 de junho de 2014, conforme anteriormente referido.

20) Desta forma, o que importa constatar é se efetivamente existiu criação líquida de postos de trabalho, ou seja, se a Reclamante cumpre o requisito para usufruir do beneficio fiscal do RFAI.

21) Das conclusões obtidas, verificamos que, de facto, não existiu a criação líquida de postos de trabalho.

22) Assim, o requisito legal de elegibilidade do beneficiário, determinado pela alínea f) do n.º 4 do art.º 22.º do CFI, conjugado com o nº 4 do artigo 14º do RGIC e com alínea k) do ponto 1.2 (Definições) das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para 2014-2020 (OAR), respeitante à criação líquida de postos de trabalho, não é cumprido, pelo que o investimento realizado não é elegível para efeitos do RFAI, e a Reclamante não poderá usufruir do referido beneficio fiscal.

23) Quanto aos juros compensatórios tal como se encontra vertido no nº1 do art.º 102º do CIRC “sempre que, por facto imputável ao sujeito passivo, for retardada a liquidação de parte ou da totalidade do imposto devido ou a entrega do imposto a pagar antecipadamente ou a reter no âmbito da substituição tributária ou obtido reembolso indevido, acrescem ao montante do imposto juros compensatórios à taxa e nos termos previstos no artigo 35.º da Lei Geral Tributária”.

24) Face ao exposto, nos termos do n.º 1 do art.º 35º da LGT “são devidos juros compensatórios quando, por facto imputável ao sujeito passivo, for retardada a liquidação de parte ou da totalidade do imposto devido ou a entrega de imposto a pagar antecipadamente, ou retido ou a reter no âmbito da substituição tributária”.

25) Tal como se concluiu no acórdão do TCAS no processo 7964/14 de 19-09-2017:

a. “Os juros compensatórios podem definir-se como os que constituem compensação para o credor, por certas utilidades concedidas ao devedor, tendo a função de completar a indemnização devida, assim reparando o credor prejudicado do ganho perdido até que tenha conseguido a reintegração do seu crédito. No âmbito do direito tributário os juros compensatórios podem configurar-se como tendo a natureza de uma verdadeira cláusula penal legal, aparecendo como um agravamento “ex lege” ao imposto, sendo incluídos na liquidação deste e arrecadados juntamente com ele, tendo os mesmos prazos de cobrança e estando sujeitos ao mesmo período prescricional, sobre ambos podendo incidir o cálculo dos juros de mora (cfr. artº.83, do C.P.T.; artº.35, da L.G.T.). Esta natureza dos juros compensatórios, como componente da dívida global de imposto, resulta hoje, com evidência, do preceituado no artº.35, nº.8, da L.G.T.

b. A responsabilidade pelo pagamento de juros compensatórios depende da existência de uma situação em que exista uma dívida de imposto (que serve de base ao cálculo dos juros), verificados os seguintes pressupostos:

i. Atos ou omissões que levem a um atraso na estruturação de uma liquidação; ou

ii. Não pagamento de imposto que deva ser efetuado antecipadamente (sem prévia notificação do sujeito passivo pela administração tributária); ou

iii. Não pagamento de imposto que foi retido ou que deveria ter sido retido e entregue à administração tributária; ou

iv. Reembolso superior ao devido;

v. Atraso na liquidação ou entrega do imposto ou reembolso indevido imputáveis ao contribuinte, isto é, quando exista nexo de causalidade entre a actuação do contribuinte e aquele atraso ou reembolso;

vi. Que o retardamento ou reembolso seja imputável ao contribuinte a título de culpa”.

26) Tendo em consideração que como não foi dada razão à Reclamante, entende-se que por facto imputável ao SP, foi retardada a liquidação de parte ou da totalidade do imposto devido, não devendo ser devolvidos os juros compensatórios.

27) Pelo exposto anteriormente, atentos os fundamentos invocados e as normas legais citadas, a reclamação apresentada pelo SP deve ser INDEFERIDA.”

14.  Inconformada com esse indeferimento, em 9 de Setembro de 2025 a Requerente apresentou no CAAD o Pedido de Pronúncia Arbitral que deu origem ao presente processo.

 

II. B. Matéria de facto não-provada

 

Com relevância para a questão a decidir, nada ficou por provar.

 

II. C. Fundamentação da matéria de facto

 

1.     Os factos elencados supra foram dados como provados, ou não-provados, com base nas posições assumidas pelas partes nos presentes autos, nos documentos juntos ao PPA e nos documentos que constam do processo administrativo.

2.     Cabe ao Tribunal Arbitral seleccionar os factos relevantes para a decisão, em função da sua relevância jurídica, considerando as várias soluções plausíveis das questões de Direito, bem como discriminar a matéria provada e não provada (cfr. art. 123º, 2, do CPPT e arts. 596º, 1 e 607º, 3 e 4, do CPC, aplicáveis ex vi art. 29º, 1, a) e e) do RJAT), abrangendo os seus poderes de cognição factos instrumentais e factos que sejam complemento ou concretização dos que as Partes alegaram (cfr. arts. 13.º do CPPT, 99º da LGT, 90º do CPTA e arts. 5º, 2 e 411.º do CPC).

3.     Segundo o princípio da livre apreciação dos factos, o Tribunal baseia a sua decisão, em relação aos factos alegados pelas partes, na sua íntima e prudente convicção formada a partir do exame e avaliação dos meios de prova trazidos ao processo, e de acordo com as regras da experiência (cfr. art. 16º, e) do RJAT, e art. 607º, 4, do CPC, aplicável ex vi art. 29º, 1, e) do RJAT).

4.     Somente relativamente a factos para cuja prova a lei exija formalidade especial, a factos que só possam ser provados por documentos, a factos que estejam plenamente provados por documentos, acordo ou confissão, ou quando a força probatória de certos meios se encontrar pré-estabelecida na lei (por exemplo, quanto aos documentos autênticos, por força do artigo 371.º do Código Civil), é que não domina, na apreciação das provas produzidas, o referido princípio da livre apreciação (cfr. art. 607º, 5 do CPC, ex vi art. 29º, 1, e) do RJAT).

5.     Além disso, não se deram como provadas nem não provadas alegações feitas pelas partes, e apresentadas como factos, consistentes em afirmações estritamente conclusivas, insusceptíveis de prova e cuja veracidade se terá de aferir em relação à concreta matéria de facto acima consolidada, nem os factos incompatíveis ou contrários aos dados como provados.

 

III. Sobre o Mérito da Causa

 

III. A. Posição da Requerente 

 

1.     A Requerente, para impugnar os actos de liquidação, começa por sublinhar que eles assentam numa interpretação da AT de que o benefício fiscal concedido pelo RFAI depende do cumprimento da condição relativa à criação de postos de trabalho proporcionada pelo investimento relevante (art. 22.º, 4, f) do CFI), entendido esse cumprimento na acepção estrita de preenchimento da condição da criação “líquida” de postos de trabalho.

2.     E sustenta que esse entendimento resulta claramente da fundamentação da decisão de indeferimento da reclamação graciosa (n.^os 19 a 22 da fundamentação), como resultava já do teor do próprio RIT (cfr. “1.ª condição geral” no Ponto V.1.6 – Obrigação de criação e manutenção de postos de trabalho e de emprego, ao remeter para o §18 do Ofício circulado n.º 20259, de 28 de Julho de 2023, relativo à clarificação do cumprimento das condições relativas à criação e manutenção de postos de trabalho).

3.     Todavia, a Requerente entende que a criação “líquida” de postos de trabalho não é uma exigência que conste do RFAI, mas apenas de orientações administrativas que não são, enquanto tais, fontes de direito fiscal – impondo o princípio da legalidade que a incidência tributária seja definida por norma legal, e não por meras circulares que apenas vinculam a administração, e não os contribuintes ou os tribunais.

4.     Trata-se de uma situação que ainda se agrava com a excepcionalidade dos benefícios fiscais (art. 2.º, 1 do EBF), a aconselhar a maior literalidade e cautela na interpretação do correspondente quadro legal, evitando ampliações ou restrições, ou ponderações adicionais.

5.     Pelo que do quadro legal deve ler-se que resulta somente, e literalmente, a exigência de criação de postos de trabalho, simplesmente, sem se lhe aditar a exigência de que se trate de criação “líquida” de tais postos.

6.     Recordando que a referência a aumento líquido do número de trabalhadores surge apenas no art. 14.º, 9 do RGIC, e aí porque, nesse caso específico, os custos elegíveis para atribuição de um benefício fiscal são calculados por referência aos custos salariais estimados – sendo que, no caso vertente, e ao invés, os custos elegíveis se baseiam em investimentos em activos fixos tangíveis e intangíveis.

7.     Assinala a Requerente que a jurisprudência do CAAD tem produzido sentenças sucessivas que adoptam este mesmo entendimento de que não se deverá equiparar a expressão “criação de postos de trabalho” a “criação líquida de postos de trabalho”, aquela presente, e esta ausente, do quadro normativo aplicável – esta, muito mais restritiva do que aquela. Ou seja, reconhece-se a exigência de criação de postos de trabalho, e a sua manutenção, causalmente associáveis ao investimento realizado, mas não se exige que, de um ponto de vista global, a empresa tenha verificado um aumento do número de trabalhadores ao seu serviço (ou seja, independentemente do efectivo aumento do número global de trabalhadores da empresa no período de referência) – entendendo-se ilegítima a extensão ao n.º 4, alínea a) do art. 14.º do RGIC, do regime do n.º 9 do mesmo artigo, que só se aplica quando os custos elegíveis sejam calculados por referência aos custos salariais estimados, descritos no n.º 4, alínea b).

8.     Assim, a interpretação da Requerida enfermaria de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito quanto à interpretação do art. 22.º, 4, f) do CFI, pelo que não pode basear-se nela a não aplicação do RFAI a qualquer dos investimentos referidos – havendo, pois, erro imputável aos serviços na liquidação adicional do IRC.

9.     A Requerente peticiona ainda, nos termos do art. 171.º do CPPT, uma indemnização por garantia indevida, a calcular em percentagem correspondente à anulação das liquidações, dado ter prestado garantia para suspender a execução fiscal instaurada para cobrança coerciva da liquidação adicional relativa ao exercício de 2017, e dado imputar aos serviços da Requerida o erro subjacente à liquidação adicional de IRC relativa ao exercício de 2017.

 

III. B. Posição da Requerida

 

10.  Na sua resposta, a Requerida mantém a fundamentação constante do RIT, sustentando em especial que a Requerente, no seu entender, não só faz uma errada interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis ao caso sub judice, como ainda descumpre o ónus probatório que sobre ela impendia.

11.  Começando pelas Circulares, a Requerida lembra que são orientações genéricas, às quais a AT está vinculada, como resulta do art. 68.º-A da LGT. Tratar-se-ia de “actos operacionais”, próprios de uma Administração Pública organizada hierarquicamente, destinados a assegurar a uniformidade na aplicação da lei e na realização dos procedimentos por parte dos serviços.

12.  Passando às exigências da criação líquida de emprego e do vínculo “sem termo”, a Requerida assinala que, apesar de o CFI ser omisso, no seu art. 22.º, 4, f), quanto à definição de “criação de postos de trabalho”, constata-se que esta condição reflecte uma estreita conexão com o espírito consignado no RGIC (Regulamento Geral de Isenção por Categoria, Regulamento (UE) n.º 651/2014 da Comissão, de 16 de Junho de 2014), nomeadamente no seu § 31, onde se lê que “Ao tentar ultrapassar as desvantagens das regiões desfavorecidas, os auxílios com finalidade regional promovem a coesão económica, social e territorial dos Estados-Membros e da União no seu conjunto. Os auxílios com finalidade regional destinam-se a contribuir para o desenvolvimento das regiões mais desfavorecidas, apoiando o investimento e a criação de emprego num contexto sustentável.”

13.  O “aumento líquido do número de trabalhadores” encontra-se definido no § 32 do art. 2.º do RGIC, no qual se estabelece ter de existir um “aumento líquido do número de trabalhadores no estabelecimento em causa em comparação com a média durante um determinado período de tempo, devendo os postos de trabalho suprimidos durante esse período ser, por conseguinte, deduzidos e o número de trabalhadores a tempo inteiro, a tempo parcial e sazonais ser considerado segundo as respetivas frações de trabalho anual”.

14.  Pelo que, para haver a necessária consonância entre o CFI e o RGIC, tem de ocorrer criação de postos de trabalho, e a sua manutenção até ao final do período mínimo de manutenção dos bens objecto de investimento, como condição necessária para se alcançar o objectivo de incremento do rendimento per capita das regiões identificadas como desfavorecidas, num desejado contexto sustentável, através da criação de postos de trabalho que aumentem o nível de empregabilidade na empresa e na região, medido pelo aumento líquido do número de trabalhadores empregados.

15.  O que, segundo a requerida, teria sido adequadamente explicitado no Ofício-Circulado n.º 20259, de 28 de Junho de 2023, que aditou, às condições específicas do CFI, as “condições gerais” do RGIC.

16.  Acrescenta que na alínea k) do ponto 20 das Definições (1.2) das OAR (Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para 2014-2020), se contém uma definição para “criação de emprego”: “um aumento líquido do número de trabalhadores do estabelecimento em causa, em comparação com a média dos 12 meses anteriores, após deduzir, do número de postos de trabalho criados, os postos de trabalho suprimidos durante o mesmo período, expresso em unidades de trabalho anuais.”

17.  Conclui a Requerida que, para efeitos do benefício de RFAI, como auxílio com finalidade regional, não releva todo e qualquer investimento, mas apenas o investimento que proporcione a criação de postos de trabalho específicos (com nexo de causalidade com o investimento), e uma criação de postos de trabalho que se traduza em valores “líquidos”, ou seja, no aumento do nível de empregabilidade na empresa e na região, medido pelo aumento global do número de trabalhadores ao serviço da empresa.

18.  Invoca a Requerida as conclusões do advogado-geral no Processo n.º C-415/07 do TJUE, quando expressamente refere, no §46, que “Tanto as orientações relativas aos auxílios ao emprego como as orientações relativas aos auxílios com finalidade regional (…) coincidem ao exigir um aumento líquido do número de postos de trabalho e ao utilizar médias para efeitos do cálculo comparativo”; e ainda o §23 do acórdão proferido nesse Processo n.º C-415/07 do TJUE, quando estabeleceu que “Cumpre interpretá-las em estreita relação com as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, uma vez que o conceito de criação de emprego é comum a estas duas orientações, que, no essencial, o definem referindo-se (…) a um aumento líquido do número de postos de trabalho em relação à média de um período.”

19.  Segundo a Requerida, seria absurdo, para as finalidades comunitárias do regime, não se exigir contratação líquida de trabalhadores com um contrato sem termo (sustentável), e não se exigir um nível de empregabilidade (trabalhadores com contrato sem termo no final do período) superior à média dos 12 meses precedentes ao início do investimento relevante, durante o período mínimo imposto pelo regime do RFAI.

20.  Especificamente, a Requerida alega que a Requerente não cumpriu com as condições gerais exigíveis, para que a aplicação de auxílios com finalidade regional, como o RFAI, possa ser considerada como compatível com o mercado interno: isto porque a Requerente não manteve o nível de empregabilidade na região, nomeadamente a condição de que o número dos trabalhadores com contrato sem termo no final do período se mantivesse superior à média dos 12 meses precedentes ao início do investimento relevante nas mesmas condições, durante o período mínimo imposto pelo regime RFAI – porque, na verdade, o número de trabalhadores que saíram do quadro de pessoal do sujeito passivo foi superior ao número de trabalhadores que entraram, e, por isso, o número de trabalhadores com contrato sem termo em exercício no final do ano de 2017 era inferior ao valor médio dos últimos doze meses, não se verificando assim a condição geral de criação de emprego.

21.  Não se tendo verificado, portanto, em termos líquidos, uma efectiva criação de emprego, e que essa criação de emprego ocorresse num contexto sustentável, cujos efeitos tivessem perdurado ou tivessem sido duradouros; a que acresce que nos anos de 2018 a 2020 o número de trabalhadores também diminuiu, pelo que não foi cumprida a obrigação de criar e manter postos de trabalho nos três anos seguintes à realização do investimento, não se verificou a condição de sustentabilidade da criação de emprego.

22.  Isso, conclui a Requerida, frustra os objectivos do RGIC e dos benefícios fiscais atribuíveis a jusante dele, que todos reclamam, segundo a Requerida, que o investimento crie e mantenha emprego através de contratados sem termo, de forma duradoura ou sustentável, com aumento de emprego aferido em relação a uma média, conforme resulta da definição de “criação de emprego” contida nas OAR, seja para evitar distorções provocadas por oscilações pontuais da força de trabalho, seja para evitar que as empresas que não criem e mantenham uma actividade económica substancial em razão do investimento beneficiem de vantagens indevidas.

23.  Insistindo que a própria jurisprudência comunitária estabelece que o aumento líquido do número de trabalhadores é uma obrigação extensível a qualquer auxílio com finalidade regional, não sendo suficiente a mera criação e manutenção de novos postos de trabalho especificamente criados pelo investimento realizado. E que deve prevalecer um carácter de permanência que assegure a estabilidade do posto de trabalho e do emprego, favorecendo os contratos por tempo indeterminado, mas também os celebrados por um prazo suficientemente longo e aqueles em que figure a obrigação de manter o lugar durante um período de tempo mínimo, de forma a garantir a exigida estabilidade do emprego criado e contribuição para o efeito pretendido pelo benefício fiscal; sendo que a condição de criação de emprego se deve dar por cumprida por referência à média dos 12 meses anteriores ao início do investimento, por comparação com a média de cada um dos 12 meses dos três ou cinco anos seguintes à conclusão do investimento.

24.  Conclui a Requerida que, pelo que antecede, não assiste razão à Requerente, nem ela tem direito a uma indemnização por prestação indevida de garantia – porque não ocorreu erro imputável aos serviços da Requerida.

25.  Em alegações, a Requerida limitou-se a remeter para o teor da argumentação já utilizada na Resposta.

 

IV. Fundamentação da decisão

 

IV.A. O mérito da causa.

 

São duas as questões sobre as quais não converge o entendimento das partes, e sobre as quais devemos, pois, pronunciar-nos: a) a legitimidade de recurso a circulares administrativas para fundamentar liquidações de impostos; b) o sentido a dar ao requisito “criação de postos de trabalho” que consta do art. 22.º, 4, f) do CFI.

 

IV. A. 1. Sobre a fundamentação com circulares administrativas 

 

Existe abundante jurisprudência do STA e do Tribunal Constitucional que versa especificamente sobre este ponto e exclui uma fundamentação assente em fontes infra-legais, ou mesmo não-normativas – que podem densificar preceitos legais, mas não podem subverter o sentido e limites a que a interpretação desses preceitos legais tem necessariamente de ater-se. Veja-se, por exemplo, o Acórdão do STA de 21 de Junho de 2017, Proc. n.º 0364/14; ou os Acórdãos do TC n.^os583/2009, 42/14, e 364/14.

A legalidade dos actos da AT afere-se por confronto directo com o quadro legal correspondente, não podendo admitir-se uma interposição decisiva de orientações (como o Ofício-Circulado n.º 20259, de 28 de Junho de 2023) que, não obstante poderem vincular hierarquicamente quem emita essas orientações e quem esteja subordinado ao emitente dessas orientações, não podem vincular fora desse âmbito, não têm eficácia externa, não vinculam os contribuintes e não podem ser aceites como fundamentos válidos de decisão ou de impugnação pelos tribunais.

Não sendo fontes de direito, ou sendo-o a nível infra-legal, elas não podem substituir-se ao devido cumprimento da lei, e à devida fundamentação que esclareça o modo desse cumprimento estrito.

Em suma, as prescrições contidas nas Circulares da AT, independentemente da sua irradiação persuasiva na prática dos contribuintes, não constituem normas para efeito do sistema de controlo de constitucionalidade cometido ao Tribunal Constitucional; emanadas do poder de auto-organização e do poder hierárquico da Administração, só têm observância assegurada no âmbito subjectivo da relação hierárquica; não regulam a matéria sobre que versam no confronto entre AT e contribuintes, nem constituem regra de decisão para os tribunais – sendo que a vinculação da AT, nos termos do art. 68.º, 3 e 68.º-A da LGT, não altera essa situação, não conferindo às circulares uma eficácia externa, uma força vinculativa.

Se a AT está vinculada à legalidade, a um dever de obediência à Lei (art. 266.º, 2 da CRP, art. 3.º, 1 do CPA), isso não lhe consente a possibilidade de escudar-se em Circulares para se furtar ao cumprimento da lei, nem alicerça a pretensão de, para efeitos de eficácia externa, tentar colocar essas Circulares no mesmo plano das fontes de Direito – um plano que está reservado às leis. Sendo que, na própria formulação do art. 3.º do CPA, a Administração só pode fazer aquilo que a lei lhe permitir que faça, mas não dispõe da liberdade de fazer o que bem entender – incluindo fixar para si própria as condições e fundamentos da sua actuação.

Tudo o que saia disto acarreta, sem margem para dúvidas, uma afronta ao princípio da legalidade – um princípio que, como é sabido, reveste especial melindre nos domínios do direito tributário; e vem, por isso, acompanhado de implicações particularmente rigorosas nesse âmbito.

Ter pretendido fixar a interpretação de um quadro normativo por recurso a Ofícios-Circulados, apresentando-os como genuínos fundamentos decisórios para alicerçar actos tributários, representa um erro sobre os pressupostos de direito que conduz, ao abrigo do disposto no artigo 163.º do CPA, à anulação dos actos fundamentados por aqueles.

 

IV. A. 2. Sobre o requisito de criação de postos de trabalho

 

Sobre o ponto da criação de postos de trabalho, existe uma linha claramente predominante em decisões arbitrais[1], que nos limitaremos a seguir, mormente na convocação dos quadros do direito da União e do direito Português aqui aplicáveis.

Nessa linha jurisprudencial, tem-se considerado que a referência feita no art. 22.º, 4, f) do CFI deve ser entendida como reportando-se à criação de postos de trabalho causalmente associáveis ao investimento realizado, independentemente de, sob um ponto de vista global, a empresa ter verificado, ou não, um aumento do número de trabalhadores ao seu serviço – dispensando-se, pois, a referência a aumentos “líquidos”.

Com efeito, o regime legal em questão foi criado pela Lei 10/2009, no âmbito da Iniciativa para o Investimento e o Emprego, designada por Programa IIE, que visou “promover o crescimento económico e o emprego, contribuindo para o reforço da modernização e da competitividade do País, das qualificações dos Portugueses, da independência e da eficiência energética, bem como para a sustentabilidade ambiental e promoção da coesão social”.

No âmbito do programa IIE, incluíram-se medidas de “Apoio especial à actividade económica, exportações e pequenas e médias empresas (PME)” e de “Apoio ao emprego e reforço da protecção social” (cfr. als. d) e e) do n.º 1 do art. 2.º da Lei 10/2009).

No quadro daquele programa, o RFAI 2009 foi criado como “um sistema específico de incentivos fiscais ao investimento”, conforme resulta do art.º 1.º do mesmo Regime.

Foi, assim, o regime em questão, expressamente e no que para o caso interessa, formulado como um incentivo ao investimento (gerador de crescimento económico) tendo em vista o reforço da modernização e da competitividade do País, e das qualificações dos portugueses, explicando-se dessa forma o art. 22.º, 4, f) CFI.

Neste contexto, a criação de emprego previsto nessa al. f) do n.º 4 do art. 22.º CFI, deverá ser entendido como um requisito sine qua non do direito ao benefício fiscal, já que é esse um dos propósitos assumidos pelo legislador, e consta expressamente da letra da lei.

Não obstante, não se poderá, nem deverá, esquecer que o regime em questão visa, à frente daquele propósito, fomentar o investimento, para além da modernização e da competitividade do País, e das qualificações dos portugueses, sendo essencialmente um regime de apoio ao investimento, e não directamente ao emprego.

Neste quadro, portanto, e na leitura e interpretação do regime em questão, dever-se-á sempre ter presente em primeira linha a ideia do incentivo ao investimento, sendo a criação de emprego uma condição, mas não o fundamento, do direito ao benefício fiscal.

Assim, e tendo presente igualmente as finalidades de modernização e da competitividade do País, e das qualificações dos portugueses, dever-se-á concluir que o regime em questão visa promover o investimento modernizador, que aumente a competividade do país, e fomente a actualização, ou a aquisição de novas, competências pelos trabalhadores.

Posto isto, poderá lançar-se mão do enquadramento europeu em matéria de auxílios de Estado com finalidade regional, no qual se inscreve o RFAI, constituído, nos termos do n.º 2 do art.º 1.º do CFI, pelo Regulamento (UE) n.º 651/2014 da Comissão, de 16 de Junho de 2014 , que declara certas categorias de auxílio compatíveis com o mercado interno, em aplicação dos artigos 107.° e 108.° do TFUE.

Sendo, evidentemente, um elemento relevante, essa articulação deve subordinar-se à referência ao Regulamento (CE) N.º 800/2008 da Comissão, de 6 de Agosto de 2008, vigente na altura da implementação do RFAI 2009, que, como se viu, está na génese do RFAI integrado no CFI.

Nesse Regulamento referem-se dois tipos distintos de apoios às PME, que são os apoios quantificados com base:

a)     nos custos do investimento; e

b)    nos custos relativos aos postos de trabalho directamente criados por um projecto de investimento.

E é para este último tipo de apoios que é utilizado, e exigido, o conceito de aumento líquido de postos de trabalho, por se tratar, justamente, do tipo em que a utilização de tal conceito se justifica.

O Regulamento (UE) n.º 651/2014, da Comissão, segue, no que para o caso importa, a mesma lógica, referindo no preâmbulo que “A fim de não favorecer o investimento em capital em relação ao investimento nos custos da mão de obra, deve prever-se a possibilidade de quantificar os auxílios regionais ao investimento com base quer nos custos do investimento quer nos custos salariais do emprego diretamente criado por um projeto de investimento”;

Dispondo no art.º 17.º que:

“2. Os custos elegíveis devem ser um dos seguintes custos ou ambos:

a) Os custos de investimento em ativos corpóreos e incorpóreos;

b) Os custos salariais estimados do emprego diretamente criado pelo projeto de investimento, calculados para um período de dois anos.”.

No art.º 14.º também se dispõe que:

“4. Os custos elegíveis devem ser os seguintes:

a) Custos de investimento em ativos corpóreos e incorpóreos;

b) Custos salariais estimados decorrentes da criação de emprego, em virtude de um investimento inicial, calculados ao longo de um período de dois anos; ou

c) Uma combinação das alíneas a) e b), que não exceda o montante de a) ou b), consoante o que for mais elevado.”.

É neste contexto que o n.º 9 do mesmo art.º 14.º dispõe que:

“9. Quando os custos elegíveis são calculados por referência aos custos salariais estimados, descritos no n.º 4, alínea b), devem ser preenchidas as seguintes condições:

a) O projeto de investimento deve conduzir a um aumento líquido do número de trabalhadores do estabelecimento em causa, em comparação com a média dos 12 meses anteriores, ou seja, qualquer perda de postos de trabalho deve ser deduzida do número aparente de postos de trabalho criados nesse período;

b) Cada posto de trabalho deve ser preenchido no prazo de três anos após a conclusão dos trabalhos; e

c) Cada posto de trabalho criado através do investimento deve ser mantido na zona em causa durante um período mínimo de cinco anos a contar da data em que a vaga foi preenchida, ou três anos no caso de PME.”.

Ora, como se viu, o RFAI foi sempre um apoio ao investimento, e é calculado com base nos custos de investimento em activos corpóreos e/ou incorpóreos, e – até ao final de 2023, com a entrada em vigor da Lei n.º 82/2023, de 29 de Dezembro – não com base nos custos de investimento em postos de trabalho, ou em custos salariais estimados.

Daí que não seja fundada a invocação do conceito de criação líquida de postos de trabalho do Regulamento em questão, para a interpretação a fazer do art. 22.º, 4, f) do RFAI, se reportada à data dos factos.

De resto, terá sido por ter noção do quanto se expôs que o legislador não utilizou a expressão “criação líquida de emprego”, quando a mesma era utilizada, por exemplo, no art.º 19.º do EBF vigente à data – esse sim, um benefício fiscal que tem por base os custos de investimento em postos de trabalho.

Considerando-se, então, que o art. 22.º, 4, f) do CFI não se reporta à criação líquida de postos de trabalho, nos termos em que, por exemplo, o referido art.º 19.º do EBF e as Directivas sobre apoios de Estado o fazem, é ainda necessário densificar qual o sentido e alcance da expressão “criação de postos de trabalho”, ali empregue.

Lembremos, de novo, que o n.º 32 do art. 2.º do RGIC, no âmbito das definições genéricas, identifica que “aumento líquido do número de trabalhadores” é o “aumento líquido do número de trabalhadores no estabelecimento em causa em comparação com a média durante um determinado período de tempo, devendo os postos de trabalho suprimidos durante esse período ser, por conseguinte, deduzidos e o número de trabalhadores a tempo inteiro, a tempo parcial e sazonais ser considerado segundo as respetivas frações de trabalho anual”.

Em idêntico sentido, segundo disposto na alínea k) do ponto 1.2 das OAR, que se refere às definições aplicáveis para efeito dessas orientações, entende-se como criação de emprego “um aumento líquido do número de trabalhadores do estabelecimento em causa, em comparação com a média dos 12 meses anteriores, após deduzir os postos de trabalho eventualmente suprimidos durante o mesmo período do número aparente de postos de trabalho criados.”

Mas é de realçar que, como acabámos de ver, apenas é feita menção no RGIC, no capítulo específico sobre os auxílios com finalidade regional (subsecção A, da Secção I, capítulo III), às condições relativas ao número de trabalhadores, concretamente no n.º 9 do artigo 14.º, quando os custos elegíveis sejam calculados por referência aos custos salariais estimados.

O artigo 5.º do Anexo I do RGIC define que os efectivos correspondem ao número de Unidades de Trabalho-Ano (UTA), isto é, ao número de pessoas que trabalharam na empresa em questão, ou por conta dela, a tempo inteiro durante todo o ano considerado, sendo que o trabalho das pessoas que não tenham trabalhado todo o ano, ou que tenham trabalhado a tempo parcial, independentemente da sua duração, ou o trabalho sazonal, é contabilizado em fracções de UTA.

Os efectivos são compostos por trabalhadores, pessoas que trabalham para essa empresa, com um nexo de subordinação com ela e equiparados a trabalhadores à luz do direito nacional, proprietários-gestores e sócios que exerçam uma actividade regular na empresa e beneficiem das vantagens financeiras da mesma.

Em conclusão, no quadro normativo comunitário relevante, apenas podem ser aplicadas as “definições” relativas ao emprego, nos “auxílios regionais” (como o RFAI), quando os custos elegíveis sejam calculados por referência aos custos salariais estimados.

Sendo então, só nesse caso, que o investimento deve conduzir ao aumento líquido do número de trabalhadores no estabelecimento, preenchido nos três anos seguintes à sua conclusão e mantido pelo mesmo prazo.

Dito de outra forma, os critérios determinados em cada definição não são genéricos ou extrapoláveis e só podem ser aplicados quando sejam enquadráveis.

Pelo que não podemos invocar uma obrigação, relativamente a algo que não está previsto no contexto específico em causa.

No direito interno, relativamente à criação de postos de trabalho, a disposição está exclusivamente no Decreto-Lei n.º 162/2014, de 31 de Outubro, e não na Portaria de regulamentação, sendo que, pela alínea f) do n.º 4 do artigo 22.º, somente podem beneficiar dos incentivos do RFAI (que é um “auxílio regional”) os sujeitos passivos de IRC quando “Efetuem investimento relevante que proporcione a criação de postos de trabalho e a sua manutenção até ao final do período mínimo de manutenção dos bens objeto de investimento, nos termos da alínea c)” [três anos para as PME e cinco nos restantes casos].

Do ponto de vista meramente textual, é, portanto, exigida a:

i) criação de postos de trabalho,

ii) proporcionada pelo investimento e

iii) a sua manutenção por um prazo.

Daqui resulta que, de forma literal, estamos a falar da criação de emprego em resultado do investimento relevante, devendo ambos ser mantidos pelo mesmo prazo.

Ora, como já vimos, as disposições comunitárias só determinam, por um lado, obrigações no caso de os custos elegíveis, que são a base do incentivo, terem uma componente em função da criação de emprego, concretamente dos seus encargos por dois anos (individual ou cumulativa com o investimento).

E, por outro, consideram que o emprego directamente criado por um projeto de investimento é aquele ligado à actividade relacionada com o investimento, incluindo o emprego criado na sequência do aumento da taxa de utilização da capacidade criada pelo investimento.

Os custos de emprego não eram, à data dos factos, elegíveis no RFAI (só passaram a sê-lo, limitadamente embora, com as alterações introduzidas no CFI pelo art. 264.º da Lei n.º 82/2023, de 29 de Dezembro). Ou seja, a criação de postos de trabalho proporcionado por investimento relevante era já uma condição de candidatura, mas não ainda de elegibilidade de custos.

Relativamente ao contexto contemporâneo nacional, deve ser destacado que o (revogado) artigo 19.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais identificava que o apuramento do benefício se fazia com base nos encargos com a criação de emprego, admitidos por contrato de trabalho por tempo indeterminado, e indicava que eram apurados em termos líquidos, tudo condições que não se verificam no RFAI.

Tendo em conta que, pelos fundamentos expostos, não se deverá equiparar a expressão “criação de postos de trabalho” a “criação líquida de postos de trabalho”, dever-se-á, em obediência ao princípio hermenêutico do legislador razoável, obter um resultado interpretativo que seja coerente com a teleologia do benefício fiscal em questão, e que tenha um efectivo conteúdo prático.

Nessa perspectiva, a única interpretação que não se reconduza à “criação líquida de postos de trabalho”, será, julga-se, a de que a “criação de postos de trabalho” pressuposta pelo benefício fiscal em questão se refere à criação de postos de trabalho, e a sua manutenção, causalmente associáveis ao investimento realizado, independentemente de, sob um ponto de vista global, a empresa ter verificado, ou não, um aumento do número de trabalhadores ao seu serviço.

Ou seja: o que está em causa é que o investimento realizado por determinada empresa será elegível para usufruir do benefício fiscal em questão se, e na medida em que, dele resulte, de forma causalmente adequada, a criação de, pelo menos, um posto de trabalho, e a sua manutenção.

Assim, e por exemplo, se uma determinada empresa adquirir um veículo pesado de mercadorias e contratar um motorista habilitado à sua condução, para o conduzir, verificar-se-á o pressuposto da criação de postos de trabalho, pressuposto pelo art. 22.º, 4, f) do CFI.

Mas uma empresa que adquira um veículo pesado de mercadorias, e já dispusesse nos seus quadros de um motorista habilitado à sua condução (que estivesse, por exemplo, afecto à condução de um veículo ligeiro de mercadorias), e contrate um trabalhador para a limpeza das suas instalações, que também faça a lavagem e limpeza do veículo adquirido, não preencherá o referido pressuposto de criação de postos de trabalho, já que, embora o referido trabalhador possa executar alguns serviços relacionados com o bem adquirido, não se poderá, em princípio, concluir que a sua contratação se relacione de forma causalmente adequada àquela aquisição.

Deverá ser assim este, julga-se, o critério para aferir da criação de postos de trabalho, pressuposto pelo art. 22.º, 4, f) do CFI.

Como se lê na fundamentação do Acórdão do STA de 8 de Novembro de 2023 (Proc. n.º 0411/16.0BEPNF),

“Na verdade, (...) o legislador disse investimento relevante que proporcione a criação de postos de trabalho e a sua manutenção até ao final do período de dedução (...) e não que haja criação líquida de emprego nesse ou noutro período expressões de sentido obviamente diverso -, apesar de ter utilizado expressamente esta segunda expressão relativamente a outros regimes de benefícios fiscais. Ora, o n.o 3 do art. 9.° CC impõe-nos presumir, não só que o legislador consagrou as soluções mais acertadas» como também que soube exprimir o seu pensamento em termos adequados. Mas ainda que se pudesse considerar que a letra da lei comportava o significado que a Recorrente lhe aponta (...) sempre teríamos de ter presente que na falta de outros elementos que induzam à eleição do sentido menos imediato do texto, o intérprete deve optar em princípio por aquele sentido que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões verbais utilizadas (...). Ora, criação de postos de trabalho não se confunde com criação líquida de emprego, sendo que esta última expressão tem, manifestamente, um carácter bem mais restritivo que a primeira. Tenha-se presente que se aconselha redobrado cuidado na tarefa hermenêutica uma vez que nos situamos no âmbito de benefícios fiscais, que, como é sabido, se encontram a coberto do princípio da legalidade tributária (cfr. art. 8.o da LGT e art. 103.o da Constituição da República Portuguesa), o que proíbe a sua integração por analogia (cfr. art. 11.o, n.o 4, da LGT). Para além disso, as normas que criam benefícios fiscais têm a natureza de normas excepcionais (cfr. art. 2.o, n.o 1, do Estatuto dos Benefícios Fiscais), pelo que devem ser interpretadas nos seus precisos termos, sem ampliações ou restrições. Mas não é só a letra da lei a apontar esse significado (…) o RFAI 2009 foi formulado como um incentivo ao investimento. Assim sendo, a criação de emprego é uma condição para a aplicação do benefício fiscal nele previsto, não é o seu objectivo principal, motivo por que bem se compreende que o legislador se tenha bastado com a «criação de postos de trabalho», ao invés de exigir, como noutros a criação líquida de emprego. Nesse contexto, a criação de postos de trabalho a que alude a alínea f) do n.o 3 do art. 2.o daquele regime, deverá ser entendido como um requisito sine qua non do direito ao benefício fiscal, mas não o fundamento desse direito. No mesmo sentido aponta o Regulamento (CE) n.o 800/2008 da Comissão, de 6 de Agosto de 2008, vigente na altura da implementação do RFAI 2009 e que está na sua génese. Na verdade, o referido Regulamento distingue dois tipos de apoios às PME: os apoios quantificados com base nos custos do investimento e os apoios quantificados com base nos custos relativos aos postos de trabalho directamente criados por um projecto de investimento. É para este último tipo de apoios que é utilizado o conceito de criação líquida de postos de trabalho por serem, justamente, aqueles em que a utilização de tal conceito se justifica. Ora, como deixámos já dito, o RFAI 2009 foi um apoio ao investimento, calculado com base nos custos de investimento em activos corpóreos e/ou incorpóreos, e não com base nos custos de investimento em postos de trabalho ou em custos salariais estimados. Por isso, também a ratio legis não autoriza a invocação do conceito de criação líquida de postos de trabalho para a interpretação a fazer da alínea f) do n.o 3 do art. 2.o do RFAI 2009, que se refere a criação de postos de trabalho. Concluímos, pois, que a expressão criação de postos de trabalho não pode ser interpretada, como pretende a Recorrente, com o sentido de criação líquida de postos de trabalho”

Assim, não tendo a Administração efectuado, em primeira linha, a prova que lhe incumbia, na medida em que basicamente parte de um mero juízo presuntivo, acaba por decidir em sentido desfavorável ao contribuinte com base na inversão do ónus da prova, exigindo que fosse este a comprovar cabalmente que ocorreu uma efectiva criação de novos postos de trabalho, de acordo com um critério de avaliação “global” ou “líquido” que, no quadro aplicável, não tem base legal.

Em conclusão, considera-se demonstrado que a Requerente cumpriu a condição prevista no art. 22.º, 4, f) do Decreto-Lei nº 162/2014, dado que o investimento relevante proporcionou a criação de postos de trabalho e a sua manutenção por mais de três anos.

Restando concluir que, dados os factos que considerámos provados, se encontra cumprido, pela Requerente, o requisito da criação de postos de trabalho[2].

 

IV.B. Conclusão

 

Conclui-se, assim, que as liquidações impugnadas enfermam de vício por erro sobre os pressupostos de direito, ao terem-se baseado no entendimento de que a Requerente não cumpriu um requisito de “criação de postos de trabalho” para beneficiar do RFAI.

Trata-se de um erro imputável aos serviços.

Pelo exposto, tem de se concluir pela ilegalidade das liquidações impugnadas, por vício de violação de lei, que justifica a sua anulação, de harmonia com o disposto no art. 163º, 1, do CPA, subsidiariamente aplicável nos termos dos arts. 29.º, 1, d) do RJAT e 2.º, c) da LGT.

 

IV.C. – Indemnização por garantia indevida.

 

A Requerente, para evitar a prossecução da cobrança coerciva das prestações tributárias decorrentes das liquidações impugnadas, prestou garantia bancária no valor de € 132.689,64.

O artigo 171.º do CPPT estabelece que: “a indemnização em caso de garantia bancária ou equivalente indevidamente prestada será requerida no processo em que seja controvertida a legalidade da dívida exequenda (…) a indemnização deve ser solicitada na reclamação, impugnação ou recurso ou em caso de o seu fundamento ser superveniente no prazo de 30 dias após a sua ocorrência”.

Assim, é inequívoco que o processo de impugnação judicial abrange a possibilidade de condenação no pagamento de garantia indevida; e até é, em princípio, o meio processual adequado para formular tal pedido, o que se justifica por evidentes razões de economia processual, pois o direito a indemnização por garantia indevida depende do que se decidir sobre a legalidade, ou ilegalidade, do acto de liquidação.

Com o pedido de constituição do tribunal arbitral, e de pronúncia arbitral, passa a ser no processo arbitral que se discute a “legalidade da dívida exequenda”, pelo que, como resulta do teor expresso daquele art. 171.º, 1 do CPPT, é o processo arbitral igualmente adequado para apreciar o pedido de indemnização por garantia indevida.

O regime do direito a indemnização por garantia indevida consta do artigo 53.º da LGT, que estabelece o seguinte:

“1. O devedor que, para suspender a execução, ofereça garantia bancária ou equivalente será indemnizado total ou parcialmente pelos prejuízos resultantes da sua prestação, caso a tenha mantido por período superior três anos em proporção do vencimento em recurso administrativo, impugnação ou oposição à execução que tenham como objecto a dívida garantida.

2. O prazo referido no número anterior não se aplica quando se verifique, em reclamação graciosa ou impugnação judicial, que houve erro imputável aos serviços na liquidação do tributo.

3. A indemnização referida no número 1 tem como limite máximo o montante resultante da aplicação ao valor garantido da taxa de juros indemnizatórios prevista na presente lei e pode ser requerida no próprio processo de reclamação ou impugnação judicial, ou autonomamente.

4. A indemnização por prestação de garantia indevida será paga por abate à receita do tributo do ano em que o pagamento se efectuou.”

Ocorrendo um vício de violação de lei, que tem de considerar-se imputável aos serviços, pois foram estes que emitiram as liquidações ilegais, a Requerente tem direito a indemnização pela garantia prestada.

Não havendo elementos que permitam determinar o montante exacto da indemnização, a condenação terá de ser efectuada com referência ao que vier a ser liquidado em execução da presente decisão, de harmonia com o preceituado no art. 609.º, 2, do CPC, ex vi do art. 29.º, 1, e), do RJAT.

 

IV.D. – Questões prejudicadas.

 

Foram conhecidas e apreciadas as questões relevantes submetidas à apreciação deste Tribunal, pela ordem disposta pelo art. 124º do CPPT, não o tendo sido aquelas cuja decisão ficou prejudicada pela solução dada a outras, ou cuja apreciação seria inútil – art. 608.º do CPC, ex vi do art. 29.º, 1, c) e e) do RJAT.

 

V. Decisão

 

Nos termos expostos, acordam neste Tribunal Arbitral em:

 

a)     Julgar totalmente procedente o pedido de pronúncia arbitral;

b)    Declarar ilegal o acto de indeferimento da reclamação graciosa n.º ...2024...;

c)     Anular as liquidações impugnadas, a adicional de IRC (n.º 2024...) e a de juros compensatórios (n.º 2024...);

d)    Condenar a Requerida no pagamento à Requerente da indemnização por garantia indevida, no montante que for determinado em execução da presente decisão;

e)     Condenar a Requerida no pagamento das custas do processo. 

 

VII. Valor do processo

 

Fixa-se o valor do processo em € 104.463,04 (cento e quatro mil, quatrocentos e sessenta e três euros e quatro cêntimos), nos termos do disposto no art.º 97.º-A do CPPT, aplicável ex vi do art. 29.º, 1, a), do RJAT e art.º 3.º, 2, do Regulamento de Custas nos Processo de Arbitragem Tributária (RCPAT).

 

VIII. Custas

 

Custas no montante de € 3.060,00 (três mil e sessenta euros) a cargo da Requerida (cfr. Tabela I, do RCPAT e artigos 12.º, n.º 2 e 22.º, n.º 4, do RJAT).

 

Lisboa, 19 de Maio de 2026

 

Os Árbitros

 

Fernando Araújo

 

Sofia Jorge Gonçalves Xavier

 

Eduardo Paz Ferreira