Decisão

 

            I - Nesta ação arbitral instaurada por requerimento apresentado por A..., dotada de Utilidade Pública, com o NIPC ..., com sede na ... ..., ..., Oliveira do Bairro, contra a B … [cuja C... se encontra vinculada à jurisdição do CAAD através da Portaria nº 1149/2010, de 04.11], sita no ..., ..., Lisboa,

            formulando  pedido de anulação do ato administrativo proferido pelo Sr. Secretário de Estado da … datado de 19.06.2015, que, entre o mais, não concedeu apoio financeiro à Autora, no âmbito  do procedimento concursal publicitado pelo aviso nº  …-B/2014 (cfr. doc. 1).

 

            A Autora veio complementar o seu requerimento inicial indicando como contra-interessados, pelo menos, os seguintes:

            a) D...-…, com sede na ... Lagos e

            b) E...-…, com sede no ... Lagos,

            que, segundo alegou, foram as únicas entidades que, em agrupamento e com exceção da A., se candidataram à Região do Algarve e lograram obter o financiamento a que a demandante também se propunha, sendo, consequentemente, as únicas entidades que, em caso de provimento do peticionado, poderiam vir a  ser prejudicadas com a decisão a proferir neste processo.

 

            II - Questão prévia: a competência material do Tribunal Arbitral

 

            A submissão de litígio a julgamento e decisão em tribunal arbitral depende, nos termos da Lei, da convenção das partes – Cfr. artigos 8º-1, do Regulamento de Arbitragem do CAAD em matéria administrativa (abreviadamente, “RA”) e 1º, da Lei de Arbitragem Voluntária aprovada pela Lei nº 63/2011, de 14-12 (abreviadamente “LAV”).

            A maior parte das relações jurídicas administrativas, são, hodiernamente, caracterizadas pela sua multilateralidade, envolvendo, por conseguinte, um conjunto alargado de pessoas e entidades cujos interesses são afectadas pela actuação da Administração.

            Por isso, todos os que são atingidos por um ato administrativo e todos os que fazem parte da relação jurídica devem ser considerados interessados e não terceiros. Os contra-interessados são sujeitos da relação processual e também da relação administrativa.

            O artigo 10º CPTA[1] no seu nº1, consagrando uma regra geral de legitimidade passiva na primeira parte, acaba na segunda parte do referido preceito por frisar que devem ser demandados também “as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”.

            Pode daqui aferir-se uma primeira característica: os contra-interessados não actuam ao lado do autor mas pretendem que o tribunal declare o oposto daquilo que o autor pretende pois caso contrário terão um prejuízo na sua esfera jurídica.

            O legislador consagrou, em especial, o regime dos contra-interessados na acção de impugnação de actos administrativos - artigo 57º -, e na acção de condenação à prática do acto devido - artigo 68º/nº2, ambos do CPTA.

            Analisando os dois artigos, o objecto acaba por ser o mesmo:

            No artigo 57º devem ser demandados obrigatoriamente para além do réu:

            - quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar;

            - ou quem tenha legítimo interesse na manutenção do acto impugnado.

            No artigo 68º/nº2:

            - quem a prática do acto omitido possa directamente prejudicar;

            - ou quem tenham legítimo interesse em que o acto não seja praticado.

            A lei exige, assim, um litisconsórcio necessário passivo nas situações acima descritas. O contra-interessado defende um interesse que coincide com o interesse do réu mas tem uma actuação autónoma e independente do ponto de vista processual. Se o réu decidir confiar ao tribunal a resolução do litígio sem exercer o seu direito ao contraditório, isso não impede o contra-interessado de defender a sua posição no processo. Isto é bastante visível, designadamente, nas áreas de urbanismo, consumo e ambiente. Aliás, acrescente-se, que foi com o desenvolvimento do Direito do Urbanismo e do Direito do Ambiente que a posição dos tradicionais terceiros começou a ser vista de modo diverso.

            Os dois artigos impõem ainda que esses “terceiros” “possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”. É um critério objectivo com intenção de delimitar os contra-interessados.

            Paulo Otero[2] propõe três critérios para se considerar um sujeito como contra interessado:

            1- O sujeito seja fonte de situações jurídicas activas provenientes do acto que está a recorrer;

            2- A sentença de provimento do recurso tenha efeitos directos na esfera desse;

            3- O autor configure a petição inicial em termos que se mostram susceptíveis de um eventual provimento do recurso prejudicar terceiros.

            E Mário Aroso de Almeida^[3] alerta ainda para o facto de ser preciso fazer uma interpretação mais ampla do conceito literal de contra-interessado que decorre dos artigos 57º e 68º/nº2 CPTA “estendendo-se a todos aqueles que, por terem visto ou poderem vir a ver a respectiva situação jurídica definida pelo acto administrativo praticado ou a praticar, têm o direito de não serem deixados à margem do processo”.

 

            O contra-interessado tem os poderes processuais próprios de uma parte, pois pode contestar (art.83º CPTA), apresentar alegações escritas (art.91º/nº4 CPTA), recorrer e tem de proceder de boa fé.

            Assim é que é obrigatório demandar o contra-interessado e é ao autor que cabe o ónus de alegar os que conhece (art.78º/nº2 alínea f) CPTA) (grifado nosso). A ausência de identificação dos contra-interessados constitui fundamento da recusa da petição inicial nos termos do artigo 80º/nº1 b) do CPTA.

            No caso, não deixa de ser a entidade demandante que identifica como contra-interessados, pelo menos, os seguintes:

            a) D..., com sede na ... Lagos e

            b) E..., com sede no ... Lagos,

como sendo estas e apenas estas as entidades potencialmente prejudicadas em caso de provimento do pedido.

            E, na verdade, numa análise perfunctória ou sumária do objeto do litígio, parecem ser essas as únicas entidades as que real e potencialmente poderiam ser afetadas pelo eventual provimento desta ação.

            Assim sendo e porque os autos, pelo menos, não fornecem elementos seguros para ampliar, fundadamente, esse leque de contra-interessados, serão estes que se considerarão no caso.

           

            III - Nos termos do Regulamento do CAAD, a competência do Tribunal Arbitral (questão prévia à apreciação do litígio) no caso de haver contra interessados, depende de aceitação expressa destes do necessário compromisso arbitral, podendo o CAAD diligenciar, se tal lhe for requerido, no sentido da sua obtenção – Cfr artigo 9º, do citado Regulamento.

            Apresentado neste Tribunal o processo sem que tenham sido previamente feitas tais diligências, foi decidida, por despacho liminar, a suspensão da instância, por 15 dias, com vista à realização desses procedimentos com vista à eventual subscrição, pelo contra-interessados de compromisso arbitral (Cfr despacho de 1-9-2015).

            Realizadas que foram todas essas diligências com vista a tal desiderato, verifica-se, esgotado há muito o prazo de suspensão da instância mencionado, que nenhum dos contra-interessados subscreveu ou sequer manifestou, de algum modo, vontade de subscrever, o compromisso arbitral, conditio sine qua non para assegurar a competência material deste Tribunal Arbitral.

            Trata-se aqui obviamente de apreciação da própria competência do Tribunal Arbitral^[4] e que este tem “competência” para decidir – Cfr artigo 18º-1 e 8^[5], da LAV.

            Ou seja: no âmbito da arbitragem, acresce às considerações e fundamentos gerais supra, que, havendo contra-interessados, o seu chamamento ao processo não só é necessário como também impõe uma expressa aceitação da jurisdição arbitral na medida em que esta só os vincula com prévia aceitação dos necessários instrumentos, designadamente, o compromisso ou convenção arbitral (sublinhado nosso).

 

            Daí que o Regulamento do CAAD (RA) seja claro ao cominar com a declaração de incompetência do CAAD (e, consequente e necessariamente, do Tribunal arbitral), a falta de aceitação expressa de compromisso arbitral dos contra-interessados.

            E o atual Regulamento do CAAD em matéria de arbitragem administrativa dispõe, na linha apontada, que no caso de existirem contrainteressados que não aceitem o compromisso arbitral, “(…) o CAAD encerra o procedimento (…)” – Cfr artigo 9º-6., do Regulamento de Arbitragem Administrativa em vigor a partir de 1-9-2015.

 

            Destarte e sem outras, desnecessárias, considerações:

 

IV Decisão

 

            Nos termos e pelos fundamentos expostos, considerando que nenhum dos contra-interessados, designadamente os indicados pela Autora, aceitou o necessário compromisso arbitral, ponderando ainda e designadamente o disposto no artigo 9º-4, do RA vigente á data da entrada da ação no CAAD, declara-se este Tribunal materialmente incompetente e absolve-se a demandada da instância.

• Notifique-se e deposite-se esta decisão (artigo 23º-3, do RA).
• Oportunamente, arquive-se o processo.

           

Lisboa e CAAD, 21 de outubro de 2015

 

 

O juiz árbitro,

 

(José A G Poças Falcão)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Decisão interlocutória

 

 

            Nestes autos de procedimento cautelar arbitral instaurados por requerimento apresentado por A..., dotada de Utilidade Pública, com o NIPC ..., com sede na ..., Oliveira do Bairro, consubstanciado no pedido de suspensão da eficácia de ato administrativo, cuja cópia juntou como doc. 1, praticado pela Requerida B..., entidade pública que alegou ser sedeada na Av. ... Lisboa, foram suscitadas diversas questões/exceções.

           

            Para além de tais questões suscitadas pela requerida, importa previamente e por esta decisão interlocutória, aferir da competência material do Tribunal Arbitral – questão prévia de que depende a apreciação de todas as demais.

 

            Para tanto fixar há que fixar o quadro factual essencial relevante para aferir dessa competência.

           

            Assim é que resulta dos autos, e está comprovado sem controvérsia, quer pelas posições das partes nos respetivos articulados, quer pelos documentos juntos e não impugnados que:

 

            a) Através do Aviso nº…_B/2014, e nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 225/2006 de 13 de novembro, alterado pelo Decreto -Lei n.º 196/2008 de 6 de outubro, que aprovou o Regime de Atribuição de Apoios Financeiros do Estado, e no Regulamento das modalidades de apoio indireto às artes constante do anexo II à Portaria n.º 1204 -A/2008 de 17 de outubro, alterado pela Portaria n.º 1189 -A/2010 de 17 de novembro, deu-se início à abertura de dois procedimentos para apoio às artes: 1 | Apoio Direto Bienal e Anual; 2 Apoio Indireto| Acordo Tripartido Bienal (doc.3, com a PI);

             
            b) A A... submeteu a 10 de fevereiro de 2015, às 16:47 minutos, candidatura nº…, ao Apoio Indireto | Acordo Tripartido Bienal.

 

            c) A 6 de abril de 2015 foi publicada a decisão da lista final de candidaturas admitidas e não admitidas ao procedimento aferidas pela sua conformação legal em termos formais, sendo a requerente A... uma das entidades admitidas ab initio;.

 

            d) Após esta primeira fase de averiguação da conformação legal em termos formais de cada candidatura procedeu-se à “avaliação técnica das propostas” que “cabe à B..., ouvida a direção regional de cultura territorialmente competente” nos termos do disposto no art.º22.º, 3 do Decreto -Lei n.º 225/2006 de 13 de novembro, alterado pelo Decreto -Lei n.º 196/2008 de 6 de outubro, e do art.º 5.º nº 1 do Anexo II da Portaria n.º 1204 -A/2008 de 17 de outubro, alterado pela Portaria n.º 1189 -A/2010 de 17 de novembro.

 

            e) A A... foi considerada ilegível pelo parecer da Direção Regional de … do Algarve, doravante DR… do Algarve;

            f) O ato administrativo suspendendo é a decisão final de procedimento, consubstanciada no despacho Diretora-Geral das …, com data de 15 de junho de 2015, e na homologação do Secretário de Estado da Cultura, datada de 19 de junho de 2015 (Cfr doc 1, junto com a petição inicial);

             g) Foi solicitada pela requerente a certidão de contra-interessados da qual não se obteve resposta dentro do prazo legal nos termos do disposto no art.º115.º do CPTA, sendo que os contra-interessados conhecidos da requerente à data de apresentação da petição neste processo eram os que constam da Tabela da Decisão Final (cfr doc.1, com a petição inicial; doc.7, com a PI e artigos 51º e 52º, desta);

            h) A requerida apresentou no decurso do processo emitida em 22-7-2015 uma certidão de entidades contra-interessadas;

            i) Em 24 de julho de 2015 foram ambas as partes notificadas do seguinte despacho proferido por este Tribunal:

                        “I - Notifique-se a Requerente, A... –..., da apresentação pela Requerida, B..., da certidão contendo a identificação das entidades contra interessadas.

*

II – Nos termos do Regulamento do CAAD, a competência do Tribunal Arbitral (questão prévia à apreciação do litígio) no caso de haver contra interessados, depende de aceitação expressa destes do necessário compromisso arbitral, podendo o CAAD diligenciar, se tal lhe for requerido, no sentido da sua obtenção – Cfr artigo 9º, do citado Regulamento.

Não tendo nenhuma das partes suscitado a questão da (in)competência material deste Tribunal (que é de conhecimento prévio e oficioso) e não tendo sido requeridas, pelo menos, por ora, as diligências necessárias conducentes à obtenção dos necessários compromissos arbitrais por parte de todos os contra  interessados, notifiquem-se ambas as  partes  para  se  pronunciarem  sobre  esta  questão e/ou requererem o que entenderem por conveniente no prazo de 5 (cinco) dias”;

 

            j) Na sequência desta notificação, nenhuma das partes se pronunciou;

            k) Ambas as partes convencionaram que o presente litígio fosse submetido a Tribunal arbitral constituído no âmbito do CAAD;

            l) Nenhuma das entidades contra-interessadas subscreveu qualquer convenção ou compromisso arbitral visando a aceitação da presente jurisdição arbitral

           

            Sendo este o quadro factual essencial relevante para verificar a competência material do Tribunal, importa então aferir dessa mesma competência.

 

            Vejamos então.

            A submissão de litígio a julgamento e decisão em tribunal arbitral depende, nos termos da Lei, da convenção das partes – Cfr. artigos 8º-1, do Regulamento de Arbitragem do CAAD em matéria administrativa (abreviadamente, “RA”) e 1º, da Lei de Arbitragem Voluntária aprovada pela Lei nº 63/2011, de 14-12 (abreviadamente “LAV”).

            Trata-se aqui obviamente de apreciação da própria competência do Tribunal Arbitral[6] e que este tem “competência” para decidir quer mediante decisão interlocutória (como é o caso) quer na sentença sobre o fundo da causa – Cfr artigo 18º-1 e 8[7], da LAV.

 

            Centrando a atenção nas partes, evidencia-se a competência do Tribunal na medida em que ambas conjugam vontades numa decisão arbitral para o litígio que as opõe.

 

            Acontece porém que os autos revelam a existência de contra-interessados: os indicados pela requerente na sua petição e os elencados na certidão apresentada pela requerida e a que se fez anteriormente referência.

           

            A maior parte das relações jurídicas administrativas, hodiernamente, são caracterizadas pela sua multilateralidade, envolvendo um conjunto alargado de pessoas e entidades cujos interesses são afectadas pela actuação da Administração. Por isso, todos os que são atingidos por um ato administrativo e todos os que fazem parte da relação jurídica devem ser considerados interessados e não terceiros. Os contra-interessados são sujeitos da relação processual e também da relação administrativa.

 

            Para se perceber melhor a figura, será útil um exemplo “de escola”: A fica em primeiro lugar num concurso público. O que ficou em terceiro pretende impugnar o acto de decisão. Será que o que ficou em segundo lugar deve ser chamado? Sim, pois esse tem interesse na manutenção do acto.

 

            O artigo 10º CPTA[8] no seu nº1, consagrando uma regra geral de legitimidade passiva na primeira parte, acaba na segunda parte do referido preceito por frisar que devem ser demandados também “as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”. Pode daqui aferir-se uma primeira característica: os contra-interessados não actuam ao lado do autor mas pretendem que o tribunal declare o oposto daquilo que o autor pretende pois caso contrário terão um prejuízo na sua esfera jurídica.

 

            O legislador consagrou, em especial, o regime dos contra-interessados na acção de impugnação de actos administrativos no artigo 57º, e na acção de condenação à prática do acto devido no artigo 68º/nº2, ambos do CPTA.

            Analisando os dois artigos, o objecto acaba por ser o mesmo:

 

            No artigo 57º devem ser demandados obrigatoriamente para além do réu:

            - quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar;

            - ou quem tenha legítimo interesse na manutenção do acto impugnado.

 

            No artigo 68º/nº2:

            - quem a prática do acto omitido possa directamente prejudicar;

            - ou quem tenham legítimo interesse em que o acto não seja praticado.

 

            A lei exige, assim, um litisconsórcio necessário passivo nas situações acima descritas. O contra-interessado defende um interesse que coincide com o interesse do réu mas tem uma actuação autónoma e independente do ponto de vista processual. Se o réu decidir confiar ao tribunal a resolução do litígio sem exercer o seu direito ao contraditório, isso não impede o contra-interessado de defender a sua posição no processo. Isto é bastante visível nas áreas de urbanismo, consumo e ambiente. Aliás, acrescente-se, que foi com o desenvolvimento do Direito do Urbanismo e do Direito do Ambiente que a posição dos tradicionais terceiros começou a ser vista de modo diverso.

            Os dois artigos impõem ainda que esses “terceiros” “possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”. É um critério objectivo com intenção de delimitar os contra-interessados.

 

            Paulo Otero[9] propõe três critérios para se considerar um sujeito como contra interessado:

            1- O sujeito seja fonte de situações jurídicas activas provenientes do acto que está a recorrer;

            2- A sentença de provimento do recurso tenha efeitos directos na esfera desse;

            3- O autor configure a petição inicial em termos que se mostram susceptíveis de um eventual provimento do recurso prejudicar terceiros.

 

            O contra-interessado tem os poderes processuais próprios de uma parte, pois pode contestar (art.83º CPTA), apresentar alegações escritas (art.91º/nº4 CPTA), recorrer e tem de proceder de boa fé.

            É obrigatório demandar o contra-interessado e é ao autor que cabe o ónus de alegar os “terceiros” que conhece (art.78º/nº2 alínea f) CPTA). A ausência de identificação dos contra-interessados constitui fundamento da recusa da petição inicial nos termos do artigo 80º/nº1 b) do CPTA por ilegitimidade passiva.

            O que legitima, por outro lado e em sede constitucional, que os interessados estejam em juízo são os artigos 20º e 268º, da Constituição. Na verdade, é pelo facto de os contra-interessados serem titulares de uma posição jurídica substantiva que devem ter acesso a uma tutela jurisdicional efectiva e que se deve garantir o acesso à justiça para defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. É um dos fundamentos subjectivos para esta necessidade de intervenção de terceiros. Outro fundamento subjectivo consubstancia-se no princípio do contraditório e da igualdade das partes próprios de um Estado de Direito.

            O fundamento objetivo relaciona-se com o efeito útil da sentença na medida em que se pretende alargar o âmbito subjetivo do caso julgado pois não poderá ser atingido por este quem não interveio no processo.

 

            Vasco Pereira da Silva[10] considera que os contra-interessados não podem ser vistos como terceiros à acção administrativa pois têm um papel activo determinante, devendo, por isso, ter-se como uma parte principal É um fenómeno novo do Contencioso Administrativo que consiste no chamamento ao processo de todos aqueles que são titulares da relação material controvertida.

 

            Por tudo o que foi exposto, pode concluir-se que o interesse directo e pessoal do contra-interessado é razão suficiente para se ter consagrado estas regras obrigatórias. Sempre que um caso possa prejudicar ou beneficiar um terceiro, deve este ser chamado ao processo para discutir a acção controvertida ao lado do demandado e do demandante e apenas essa relação. O contra-interessado terá, todavia, de ter um interesse que se exige que seja contrário ao do autor. No caso em que a Administração concede uma licença de construção de casa a alguém e o seu vizinho não concorda, pode este na acção tentar impugnar essa decisão. Neste exemplo é fácil perceber que os interesses de ambas as partes colidem. Os contra-interessados têm, portanto, intenção de que o litígio seja resolvido a favor de uma das partes e defendem uma verdadeira posição jurídica. Isto tudo mais o facto de terem os mesmos poderes processuais que as partes consideradas “normais” têm, faz com que seja fácil considerar os contra-interessados como verdadeiras partes processuais. O CPTA até é bastante claro na distinção dos contra-interessados dos restantes terceiros pois o artigo 10º/nº8 manda aplicar subsidiariamente as regras de intervenção de Processo Civil à intervenção destes últimos.

 

            Mário Aroso de Almeida[11] alerta ainda para o facto de ser preciso fazer uma interpretação mais ampla do conceito literal de contra-interessado que decorre dos artigos 57º e 68º/nº2 CPTA “estendendo-se a todos aqueles que, por terem visto ou poderem vir a ver a respectiva situação jurídica definida pelo acto administrativo praticado ou a praticar, têm o direito de não serem deixados à margem do processo”.

 

            Estas considerações têm especial importância no âmbito da arbitragem na medida em que, havendo contra-interessados, o seu chamamento ao processo não só é necessário como também impõe uma expressa aceitação da jurisdição arbitral na medida em que esta só os vincula com prévia aceitação dos necessários instrumentos, designadamente, o compromisso ou convenção arbitrais.

 

            Daí que o Regulamento do CAAD (RA) seja claro ao cominar com a declaração de incompetência do CAAD (e, consequente e necessariamente, do Tribunal arbitral), a falta de aceitação expressa de compromisso arbitral dos contra-interessados.

 

            Certo que pode/deve o CAAD, se tal lhe tiver sido requerido, fazer as diligências possíveis de informação e esclarecimento junto dos contra-interessados indicados com vista a obter a necessária aceitação de compromisso arbitral – cfr artigo 9º-1, do RA.

 

            No caso, o processo foi apresentado ao Tribunal sem que do mesmo constasse a existência de compromissos arbitrais dos contra-interessados.

 

            Ao invés duma rejeição liminar por incompetência material, o Tribunal decidiu-se pela prolação do despacho a que se alude em i) do elenco de factos provados numa “tentativa” de assegurar a competência do Tribunal.

 

            Todavia, transcorrido o respetivo prazo, nenhuma das partes se pronunciou sobre a questão da competência material suscitada pelo Tribunal ou requereu diligências com vista à obtenção de compromissos arbitrais.

 

            Destarte e sem outras, desnecessárias, considerações:

            Considerando que nenhum dos contra-interessados indicados pelas partes aceitou o necessário compromisso arbitral e ponderando o disposto no artigo 9º-4, do RA, declara-se este Tribunal materialmente incompetente e absolve-se a Requerida da instância.

§  Notifique-se e deposite-se esta decisão (artigo 23º-3, do RA).

            Lisboa e CAAD, 5 de agosto de 2015

 

O juiz árbitro,

 

(José A G Poças Falcão)

 

 

 

 

 

    

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(José A G Poças Falcão)