DECISÃO ARBITRAL
I – RELATÓRIO
A..., com sede na Rua ..., n.º.... em Lisboa (‘Autor’), veio intentar a presente ação administrativa contra o MINISTÉRIO B... (‘Réu´), formulando os seguintes pedidos:
«… declaração de anulabilidade e nulidade do ato administrativo emanado pela Entidade Demandada nos termos do artigo 163.º e 161.º n.º 1 e n.º 2 alínea d) do CPA e, ainda a declaração da inconstitucionalidade/ilegalidade das inversões de posições remuneratórias.
(…)
seja o ato administrativo anulado/declarado nulo e inconstitucional/ilegal, substituído por outro legalmente devido, onde
h) Seja reconhecido o direito dos trabalhadores do A... da categoria de guarda da carreira de guarda prisional e da categoria de guardas principais da carreira de guarda prisional, com maior antiguidade na carreira e categoria sejam reposicionados remuneratoriamente (colocados numa nova posição remuneratória), com efeitos reportados a 1.1.2018;
i) Seja salvaguardado o direito desses profissionais não serem ultrapassados na remuneração por profissionais mais modernos na carreira/categoria,
E, consequentemente,
j) Seja a Entidade Demandada condenada para dar cumprimento ao previsto no artigo 44.º n.º 1 do E C..., emanando um regulamento de avaliação próprio nos termos legalmente previstos;
k) Seja a Entidade Demandada condenada a cessar a aplicação do Decreto Regulamentar 44-B/83 de 1 de junho ao C..., que já não se encontra vigente por caducidade;
l) Seja a Entidade Demandada condenada a tratar desigual o que é desigual, distinguindo a menção de Bom e Regular quanto á atribuição de pontos, em cumprimento com o estatuído no artigo 156.º n.º 7 da LTFP;
m) Seja a Entidade Demandada condenada a pagar as diferenças remuneratórias relativas ao reposicionamento remuneratório (colocação nas novas posições remuneratórias dos profissionais mais antigos), desde 1.1.2018 até integral e efetivo pagamento, acrescido de juros de mora vencidos e vincendos à taxa legal aplicável, sendo assim reposta a legalidade;
n) Seja a Entidade Demandada condenada a cumprir o previsto no artigo 19.º da LOE 2018 e reiterado pelo artigo 17.º da LOE2017, relativamente ao tempo de serviço prestado durante a vigência da proibição das valorizações remuneratórias…»
Para assim concluir, o Autor alega, em suma e em síntese, o seguinte:
- Que é uma associação sindical constituída por trabalhadores do C..., dispondo do direito estatutariamente reconhecido de intervir em processos judiciais para a defesa dos direitos e interesses legítimos dos seus associados;
- Que a partir de 21.12.2018 a entidade demandada difundiu uma determinação sobre o modo como iria proceder às alterações de posicionamento remuneratório no C..., identificando o Autor tal determinação como o ato administrativo que visa impugnar com a presente ação administrativa;
- Que tal ato administrativo não foi previamente notificado aos interessados para efeitos de cumprimento do direito de audiência prévia, o que, no seu entender, configura a preterição de uma formalidade essencial;
- Que o ato padece de erro sobre os pressupostos de facto e de direito, firmando-se em pareceres da DGAEP e SGMJ, originando ultrapassagens remuneratórias de trabalhadores com um vínculo mais recente face a outros com vínculos mais antigos;
- Que o ato impugnado padece também de vício de falta de fundamentação no que respeita à definição dos pontos atribuídos por equivalência com as menções aí referenciadas para efeitos de avaliação de desempenho;
- Que o ato impugnado viola os princípios da legalidade, proporcionalidade, justiça, boa fé, responsabilidade e boa administração.
Juntou dois documentos e requereu a produção de prova testemunhal.
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O Réu contestou, por excepção e por impugnação, alegando, em suma e em síntese, o seguinte:
- Que o CAAD não é materialmente competente para decisão da presente causa por força do disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo 1.º da Portaria n.º 1120/2009, devendo, em consequência, ser o Réu absolvido da instância;
- Que o ato impugnado não padece de qualquer ilegalidade quanto aos termos da avaliação de desempenho aí determinada, encontrando-se o mesmo sustentado por pareceres técnicos devidamente fundamentados;
- Que o ato impugnado também não enferma de qualquer ilegalidade quanto aos posicionamentos remuneratórios aí consignados, encontrando-se o mesmo sustentado por pareceres técnicos devidamente fundamentados.
Juntou o processo administrativo.
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Finda a fase dos articulados foi proferido despacho inicial pelo qual se convidou o Autor a pronunciar-se sobre a excepção deduzida pelo Réu.
Nessa sequência, o Autor veio responder à exceção, sustentando a competência do CAAD para a apreciação do presente litígio e alegando, em resumo, o seguinte:
- A ação visa a anulabilidade e declaração de nulidade do ato administrativo impugnado que estabeleceu um regime de avaliação de desempenho arbitrário, discutindo-se, pois, a ilegalidade do ato e a produção de efeitos arbitrários na esfera dos associados do Autor;
- O centro da demanda não repousa assim em matéria de remunerações, não obstante haver repercussões do acto nas mesmas.
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Seguidamente, foi proferido despacho pelo Tribunal: (i) que determinou a notificação das Partes para se pronunciarem sobre a intenção do Tribunal de dispensar a produção de prova testemunhal; (ii) que determinou a notificação das Partes para se pronunciarem quanto à eventual dispensa de produção de alegações finais.
Seguidamente, as Partes pronunciaram-se ambas em idêntico sentido, convergindo na desnecessidade de produção de prova e aquiescendo na dispensa de produção de alegações finais.
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Questões a decidir:
§ 1.ª Excepção dilatória de incompetência material do CAAD, invocada pelo Réu.
§ 2.ª Do mérito da causa: os vícios assacados pelo Autor ao ato impugnado (anulabilidade e nulidade) e consequentes pedidos de substituição do ato impugnado nas diversas concretizações manifestadas nos pedidos do Autor.
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II – SANEAMENTO
§ 1.ª
A EXCEÇÃO DILATÓRIA DE INCOMPETÊNCIA INVOCADA PELO RÉU
O Réu invocou a excepção dilatória de incompetência material do CAAD para a apreciação do presente litígio.
Tal questão, atenta a natureza prejudicial sobre a apreciação do mérito da causa, deve, pois, ser decidida de imediato.
A) A VINCULAÇÃO À JURISDIÇÃO DO CAAD
Dimana do disposto no artigo 187.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (‘CPTA’) a possibilidade de constituição de tribunais arbitrais em matéria administrativa, com recurso a centros de arbitragem institucionalizada.
O CAAD é um centro de arbitragem institucionalizada e de caráter especializado, criado pelo Despacho n.º 5097/2009, de 27 de janeiro, do Secretário de Estado da Justiça, alterado pelo Despacho n.º 5880/2018, de 1 de junho, da Secretária de Estado da Justiça, que tem por objectivo promover a resolução de litígios emergentes de contratos e de relações jurídicas de emprego público.
Por seu turno, preceitua o n.º 2 do artigo 187.º do CPTA que: “a vinculação de cada ministério à jurisdição de centros de arbitragem depende de portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça e do membro do Governo competente em razão da matéria, que estabelece o tipo e o valor máximo dos litígios abrangidos, conferindo aos interessados o poder de se dirigirem a esses centros para a resolução de tais litígios”.
Assim, e especificamente em matéria administrativa, para efeitos de vinculação à jurisdição do CAAD destacam-se as seguintes Portarias: (i) pela Portaria n.º 1120/2009, de 30 de setembro vincularam-se à jurisdição do CAAD os serviços centrais, pessoas coletivas e entidades que funcionam no âmbito do Ministério da Justiça; (ii) pela Portaria n.º 1149/2010, de 4 de novembro, vincularam-se os serviços e organismos do Ministério da Cultura; (iii) pela Portaria n.º 219/2014, de 21 de outubro, vincularam-se também a esta jurisdição arbitral institucionalizada os vários serviços que integram o Ministério da Educação e Ciência.
B) A PORTARIA N.º 1120/2009, DE 30 DE SETEMBRO
Nos termos do artigo 1.º da Portaria n.º 1120/2009, de 30 de setembro, entre os vários serviços que integram o Ministério da Justiça, vincularam-se à jurisdição do CAAD, a Direcção-Geral dos Serviços Prisionais e a Direcção-Geral de Reinserção Social.
Refira-se, para efeitos de contexto, que as duas sobreditas Direções Gerais integram hoje a Direcção-Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais cuja estrutura orgânica foi determinada pelo Decreto-Lei n.º 215/2012, de 28 de setembro, em resultado do processo de extinção por fusão da Direção-Geral dos Serviços Prisionais e da Direção-Geral de Reinserção Social.
De acordo com o n.º 2 do artigo 1.º da aludida Portaria, as matérias (ou tipo de litígios) a que se vicularam estas entidades foram as seguintes:
«a) Questões emergentes de relações jurídicas de emprego público, quando não estejam em causa direitos indisponíveis e quando não resultem de acidente de trabalho ou de doença profissional;
b) Questões relativas a contratos por si celebrados.»
Dentro destas matérias, a vinculação à jurisdição do CAAD não foi, porém, absoluta. Na verdade, pelo n.º 3 do artigo 1.º da Portaria, recortaram-se “sub-espécies” de litígios que ficaram excecionados do âmbito de tal vinculação. Pode aí ler-se a este respeito o seguinte:
«3 — Tendo em conta a natureza do vínculo de nomeação da relação jurídica de emprego público e as funções em causa, o disposto no número anterior é aplicável aos litígios relativos às carreiras de inspecção da Inspecção-Geral dos Serviços de Justiça, de investigação criminal da Polícia Judiciária e do pessoal do C... da Direcção-Geral D... excepto no que respeita a:
a) Avaliação do desempenho profissional;
b) Ingresso, acesso e progressão nas carreiras;
c) Remunerações e suplementos;
d) Questões de âmbito disciplinar.»
Socorrendo-se precisamente deste preceito vem o Réu alegar que o CAAD é materialmente incompetente para decidir o presente litígio porque a causa de pedir, tal como se acha configurada na presente ação, incide sobre remunerações e suplementos do pessoal do C... .
Já o Autor, na sua réplica, respondeu a esta exceção invocando, em suma, que o que se discute nestes autos é um ato administrativo e as ilegalidades de que o mesmo enferma. Não obstante tal ato ter repercussões na remuneração dos profissionais, entende o Autor que são os vícios desse ato que estão no centro do dissídio, sendo esse o elemento que caracteriza e parametriza a pretensão deduzida nestes autos.
Assim, delimitada a questão decidenda e apresentadas sumariamente as posições das Partes quanto à mesma, importará então decidir a presente exceção de incompetência. Para esse efeito, no ponto seguinte começaremos por delimitar o sentido e alcance do n.º 3 do artigo 1.º da Portaria n.º 1120/2009, de 30 de setembro, para, a partir daí e com apelo aos dados do caso concreto – mormente o objeto da presente ação –, procurar discernir se assistirá razão ao Autor ou ao Réu.
C) A MATÉRIA EM DISCUSSÃO NOS PRESENTES AUTOS
Como se viu supra, para a definição do âmbito da jurisdição do CAAD no que especificamente respeita à entidade demandada, o legislador apelou à natureza das matérias, delimitando no n.º 2 do artigo 1.º da Portaria 1120/2009, de 30.9, a tipologia de litígios que podem nele incluir-se, os quais abrangem, por um lado, relações jurídicas de emprego público, quando não estejam em causa direitos indisponíveis e quando não resultem de acidente de trabalho ou de doença profissional (cf. alínea a), do n.º 2), e, por outro, questões relativas a contratos por si celebrados (cf. alínea b) do n.º 2).
Seguindo depois idêntica lógica na delimitação da competência da jurisdição por referência a matérias específicas, no n.º 3 do artigo 1.º, a Portaria vem discriminar um conjunto de sub-espécies de litígios por apelo a conceitos legais inseridos no domínio das relações jurídicas de emprego público, os quais, por sua vez, serão excluídos da jurisdição do CAAD, ainda que tal exclusão se faça apenas no que concerne a certas entidades que integram o Ministério da Justiça e a tipos concretos de carreiras.
Ora, quanto a tais entidades e carreiras excluídas desta vinculação, resulta claro do corpo do preceito que “as carreiras do pessoal do C... da Direcção-Geral D...” – que correspondem precisamente às que estão no centro da presente discussão –, estão incluídas na jurisdição do CAAD, ressalvando-se, porém, quanto a tais carreiras, as matérias que se elencam depois nas alíneas a), b), c), e d) do citado preceito.
As Partes não parecem discutir que nos presentes autos estarão em causa efetivamente relações jurídicas de emprego público do pessoal do C... da Direcção-Geral D... e, diga-se, nem cremos que o pudessem fazer, porque resulta clara a representação do Autor nesta demanda – logo por si assumida para efeitos de leigitimidade ad causam nos artigos 1.º a 3.º -, para tutela dos interesses do pessoal do C... .
Por conseguinte, será claro e inegável que se mostrará aplicável o n.º 3 do artigo 1.º quanto ao tipo de carreira.
O que já não será pacífico, como se viu, será a aplicação de alguma das matérias contempladas nas alíneas a), b), c) e d) desse n.º 3, posto que a Autora considera que o tipo de litígio em discussão nestes autos não se identificará com nenhuma das “sub-espécies” de litígios recortados em tais alíneas.
Em face do que antecede, resulta meridianamente claro que a resolução da questão sub judice implicará necessariamente que se aprecie o objeto da lide – identificando os traços essenciais que a caracterizam –, para, à luz dos mesmos, concluir se existe (ou não) uma coincidência da mesma com algum dos tipos de litígios excecionados da sobremencionada Portaria de vinculação do CAAD.
Vejamos.
Da análise à douta petição inicial verifica-se que o ato impugnado, tal como o Autor expressamente o identifica, constitui uma determinação do Diretor-Geral da Direção-Geral de D..., materializada no ofício de 13.12.2018, intitulado “C...– Alterações obrigatórias de posicionamento remuneratório”.
Já os pedidos do Autor, visam a declaração de anulabilidade, nulidade e inconstitucionalidade de tal ato administrativo, e, a partir daí, visam também a substituição do ato impugnado por outro ato que assegure o reposicionamento remuneratório do pessoal com maior antiguidade, que salvaguarde o direito dos profissionais mais antigos a não serem ultrapassados na sua remuneração por funcionários mais recentes na respetiva categoria; extraindo depois o Autor, nos termos do seu pedido, um conjunto de (consequentes) pedidos sobre a avaliação de desempenho e o pagamento de diferenças remuneratórias.
Procurando obstar ao argumento suscitado pelo Réu a respeito da incompetência material do CAAD, diz o Autor que no centro da controvérsia estão os vícios de um acto administrativo, algo que, no seu entendimento, será suficiente para descaracterizar o presente litígio e afastá-lo das exceções contidas no n.º 3 do artigo 1.º da Portaria n.º 1120/2009, de 30.9 –, pergunta-se: será assim?
Salvo melhor opinião, desde já se antecipe que não se pode aceitar a posição sustentada pelo Autor.
Com efeito, o critério do legislador para delimitar o âmbito de vinculação do CAAD pela aludida Portaria, não teve por referência a existência ou não de um ato impugnado. Ao invés disso, cingiu-se a aspetos materiais, de natureza substantiva e por referência a classificações legais inseridas no contexto de uma relação jurídica de emprego público, com a individualização de “tipos concretos de litígios”. Ora, tal critério pressupõe necessariamente que para perspetivar a questão da (in)competência material do CAAD se deva inevitavelmente analisar o objeto da lide e não, como parece sugerir o Autor, a mera existência de um acto impugnável e respetivos vícios.
Acresce que a prevalecer o argumento do Autor, isso significaria que bastaria a impugnação de um acto para nunca se aplicar a exceção contida no n.º 3 do artigo 1.º, independentemente da matéria sobre a qual versasse tal ato administrativo.
A pretensão da Autora visa a impugnação de um acto – isso é certo –, mas, segundo cremos, será pelo alcance do acto em si, concatenado com o objeto da ação e tendo naturalmente presentes a causa de pedir e respetivo pedido que se deve aferir a competência do CAAD no contexto da sobremencionada Portaria de vinculação.
Pois bem, a análise dos presentes autos é clara em denunciar que a pretensão do Autor versa efetivamente sobre “remunerações e suplementos”.
Senão vejamos.
Desde logo pelo alcance do acto que se visa impugnar e que tem precisamente como objetivo primordial – como o assunto do respetivo ofício logo denuncia –, a definição de um conjunto de regras e pressupostos sobre alterações remuneratórias no pessoal do C... .
Por sua vez, o Autor insurge-se contra este acto precisamente por entender que o mesmo gera desigualdades nas remunerações dos trabalhadores mais recentes, face aos mais antigos, insurgindo-se ainda também contra as regras de atribuição de pontos constantes do acto impugnado. Sintetiza aliás, de forma bem elucidativa a pretensão do Autor, o artigo 72.º da sua douta petição inicial, pelo qual vem este extrair da ilegalidade do acto impugnado o sentido primordial da sua pretensão numa correção das inversões de posições remuneratórias e numa defesa de regras sobre alterações remuneratórias:
«Destarte, impõe-se que seja declarado inválido o ato administrativo impugnado e, consequentemente corrigidas as inversões de posições remuneratórias, manifestamente inconstitucionais/ilegais, impondo-se que sejam acauteladas as progressões remuneratórias dos trabalhadores do C... mais antigos na carreira e categoria e, que seja salvaguardado que as novas regras a aplicar sobre a alteração do posicionamento remuneratório acautelam a proibição das inversões de posições remuneratórias, por aplicação de critérios de justiça e equidade, e respeito pelo principio da proteção da confiança e da segurança jurídicas ínsitos no principio de um Estado de Direito Democrático previsto no artigo 2.º da CRP.» (ênfase nosso).
Tal sentido surge depois confirmado com o alcance dos pedidos deduzidos pelo Autor, que repousando nas ilegalidades assacadas ao acto impugnado – o qual, como se viu, se insere num contexto material de “remunerações” do pessoal do C...–, se projetam para um pedido de condenação da entidade demandada na substituição do acto impugnado por um acto que garanta o reposicionamento remuneratório.
Ora, perante tal causa de pedir e consequente pedido, tal como se acham recortados pelo Autor na sua douta petição inicial, não há como não reconhecer que efetivamente no centro deste litígio está matéria respeitante a “remunerações”, o que faz recair o objeto da presente lide na exceção contida na alínea c), do n.º 3 do artigo 1.º da Portaria n.º 1120/2009, de 30.9. Acrescente-se, de resto, que o CAAD já teve oportunidade de confirmar a sua incompetência para apreciar este tipo de litígios: respeitantes a remunerações nos termos da alínea c) do n.º 3 do artigo 1.º da Portaria n.º 1120/2009) – cf. Decisão proferida no Processo n.º 23/2015-A, de 27.9.2015, passível de consulta na página eletrónica do CAAD.
Mas, para além disso, um dos aspetos que o Autor pretende também discutir e que totalmente se correlaciona e sustenta o seu pedido, assenta na implementação que o acto impugnado faz em sede de avaliação de desempenho, quanto aos pontos a atribuir aos trabalhadores do C... . Tal ponto é, aliás, alvo de grande desenvolvimento pelo Autor na sua petição inicial entre os artigos 45.º e seguintes, tendo depois o Autor confirmado na sua Réplica a centralidade deste aspeto.
Duas notas se impõem a este respeito.
Em primeiro lugar, parece-nos que a matéria em causa (atribuição de pontos em sede de avaliação de desempenho) já por si implicaria também a incompetência do CAAD em razão da matéria, posto que tal tipologia de litígios também ficou excluída pelo âmbito de vinculação da Portaria n.º 1120/2009, de 30.9, logo na alínea a) do n.º 3 do artigo 1.º. Por conseguinte, mesmo que se procurasse reconhecer que o presente litígio é marcado na sua essência por uma classificação de tal sub-espécie (avaliação de desempenho), sempre se diria que tal conclusão conduziria ao mesmíssimo resultado a que já se chegou: a incompetência material do CAAD, a qual, como é consabido, configura uma matéria de conhecimento oficioso.
Em segundo lugar, deverá também notar-se que tal como se acha configurada a presente demanda, não se crê que seja possível compartimentar as questões. Por outras palavras, o alcance do pedido do Autor e que versa primordialmente sobre questões remuneratórias correlaciona-se diretamente com aspetos respeitantes à avaliação do desempenho dos trabalhadores, ou, mais concretamente, aos pontos a atribuir em tal sede. Por conseguinte, não se vislumbra como se poderiam sequer isolar as matérias, sendo certo que o essencial do presente litígio achar-se-á sempre por referência ao pedido e à causa de pedir, os quais, como já se disse, recaem e identificam-se materialmente e na sua substância com “remunerações” no âmbito da relação jurídica de emprego público do pessoal do C... da Direcção-Geral D... .
Aqui chegados, reconhecendo a incompetência em razão da matéria da jurisdição do CAAD para a apreciação do presente litígio, restará concluir pela procedência de tal vício processual, que configura uma exceção dilatória (cf. artigo 89, n.º 4, alínea a) do CPTA) e que importa a absolvição da instância (cf. artigo 89.º, n.º 2 do CPTA).
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III - DECISÃO
Em face do exposto, declara-se procedente a exceção dilatória de incompetência material do CAAD para a apreciação do presente litígio, absolvendo-se em consequência o Réu da instância.
Fixa-se o valor da acção em € 30.000,01 (trinta mil euros e um cêntimo) - cf. n.º 2 do artigo 34.º do CPTA -, devendo a taxa de arbitragem calcular-se nos termos legais.
Os encargos devem ser suportados em partes iguais, pelo Autor e pelo Réu, nos termos do disposto no n.º 5 do artigo 29.º do Regulamento de Arbitragem do CAAD.
Registe e notifique-se.
Lisboa, 10 de Novembro de 2019
O Árbitro,
Tiago Leote Cravo
Jurisprudência Arbitral Administrativa
